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王志民 陈远航:中俄打造“冰上丝绸之路”的机遇与挑战

发布时间:2018-03-09

作者系对外经济贸易大学全球化与中国现代化问题研究所所长;对外经济贸易大学国际经济研究院研究生

[关键词]冰上丝绸之路;21 世纪海上丝绸之路;冰上经济走廊;蓝色经济通道;东北航道

内容提要

冰上丝绸之路”作为蓝色经济通道已被纳入“一带一路”的总体布局,成为连接欧洲、亚洲及北美洲之间的最短航道,被誉为“国际海运新命脉”。“冰上丝绸之路”目前主要包括北极东北航道和北极开发两个重要支点,将推动北极国家和近北极国家在海上运输、极地开发和北极治理等领域的全方位合作以实现互利共赢,逐步构建一条“冰上经济走廊”,并极大地拓展“21世纪海上丝绸之路”的地缘空间,创新“一带一路”合作模式与合作理念。同时,“冰上丝绸之路”也面临地缘政治、传统贸易通道及生态环境等方面的制约。中国作为“冰上丝绸之路”的主要倡导者和重要参与者,必须充分挖掘机遇与潜力,正确应对各种挑战。

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“冰上丝绸之路”将极大地拓展“21世纪海上丝绸之路”的地缘范围,“一带一路”也由此联通太平洋、印度洋、大西洋、北冰洋等四大洋,中俄开始构建“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”陆海联动的合作新格局。“冰上丝绸之路”具有极为重要的商业价值和深远的历史意义,将真正实现“一带一路”贯通并环绕亚欧大陆,连接东亚经济圈至西欧经济圈,联通大洋洲、北美洲、非洲等地区,辐射并影响到全世界。

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1引 言

2017年6月20日,国家发展和改革委员会、国家海洋局联合发布《“一带一路”建设海上合作设想》。作为“一带一路”国际合作高峰论坛的重要成果之一,该《设想》提出包括“积极推动共建经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道”在内的三条蓝色经济通道,标志着“冰上丝绸之路”被正式纳入“一带一路”倡议总体布局。

2017年11月1日,中国领导人会见俄罗斯总理梅德韦杰夫时指出:“要做好‘一带一路’建设同欧亚经济联盟对接,努力推动滨海国际运输走廊等项目落地,共同开展北极航道开发和利用合作,打造‘冰上丝绸之路’”。同日,中俄总理第二十二次定期会晤期间再次就打造“冰上丝绸之路”深入交换意见,并达成新的共识。商务部新闻发言人高峰随后表示,中俄北极开发合作取得了积极的进展。中俄合作打造“冰上丝绸之路”由此进入务实推进阶段。

其实,“冰上丝绸之路”建设起源于俄罗斯对中国的邀请。2015年12月7日,俄罗斯副总理德米特里·罗戈津在“北极的现今与未来”国际论坛上演讲指出:俄罗斯建议中国参与北方航道基础设施建设的一些项目,中国可以首先参与通往北方航道港口的货运铁路项目。罗戈津还将北方航道称为“冷丝绸之路”(ColdSilkRoad)并认为“北方航道最终将成为全季‘冷丝绸之路’”“一个现代的核动力破冰船舰队将使得集装箱船沿着北方航道在一年中的任何时候航行”。

2015年和2016年的中俄总理定期会晤联合公报均提出“对联合开发北方海航道运输潜力的前景进行研究”。2016年7月22日,俄罗斯外长拉夫罗夫表示:俄罗斯邀请中方实施多个北极地区项目,包括液化天然气(LNG)的产能建设,并认为:“中国是北极理事会的观察员国,此外,中国也有兴趣参加北极理事会成员国的实践项目并在其框架下开展互动。我们邀请中方伙伴与法方伙伴一起实施一系列很有意思的项目,包括液化天然气的产能建设。”2017年5月,俄罗斯总统普京在“一带一路”国际合作高峰论坛上指出,在欧亚经济联盟和“一带一路”倡议建设框架内提出的基础设施建设项目,把北极航道同“一带一路”连接起来,可以为欧亚地区打造一个新的交通格局。

中国对俄罗斯关于打造“冰上丝绸之路”建议也给予积极回应。2017年5月26日,中国外长王毅在莫斯科表示,中方欢迎并支持俄方提出的“冰上丝绸之路”倡议,愿同俄方及其他各方一道,共同开发北极航线。中国领导人在2017年7月接受俄罗斯媒体采访时就中俄互联互通问题回答记者时说:我们欢迎并愿积极参与俄方提出的共同开发建设滨海国际运输走廊建议,希望双方早日建成同江铁路桥、黑河公路桥等重大跨境基础设施,共同开发和利用海上通道特别是北极航道,打造“冰上丝绸之路”。俄罗斯总理梅德韦杰夫就此回应道,俄罗斯拟同中国保持高层紧密联系,扩大贸易、投资、金融、能源、农业、飞机制造、基础设施和发展北方航道领域的合作。2017年12月14日,普京总统在第13次大型年度记者会上再次强调,中国希望使用北方海路,“我们将促成中国使用这些优势资源。”

“冰上丝绸之路”也被誉为“国际海运新命脉”,不仅缩短了我国与欧洲、北美等市场的距离,将在一定意义上影响我国沿海地区的产业分工与经济布局,并在一定程度上改变世界海上运输格局。中国经济已经成为高度依赖海洋的外向型经济对海洋资源和海上通道的依赖程度大幅提高,海洋经济已经成为中国经济新的增长点。“冰上丝绸之路”的建设还将以蓝色经济合作示范项目、蓝色经济合作机制、蓝色经济新理念、海洋金融公共产品等一系列新思路和新理念为引领,为北极治理贡献中国智慧和中国方案。

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2中俄共建“冰上丝绸之路”的历史性机遇

“冰上丝绸之路”作为“北方航道”的升级版,有着数百年探索的历史渊源,凝结着中俄两国合作共赢的强烈意愿,同时也承载着两国和平繁荣的梦想。中俄两国有着良好的政治互信基础,已经建立起一系列合作机制,成为当今世界舞台上大国合作的典范。“冰上丝绸之路”将为中俄经济合作提供难得的发展机遇。

(一)“冰上丝绸之路”将打造升级版的“北方航道”

俄罗斯传统意义上的北方航道(Северныйморскойпуть),西起俄罗斯西北部城市摩尔曼斯克,沿途依次经过巴伦支海、喀拉海、拉普捷夫海、东西伯利亚海,经摩尔曼斯克、阿尔汉格尔斯克、坎达拉克沙、哈拉萨韦、迪克森、杜金卡、伊加尔卡、哈坦加、季克西、佩韦克、普罗维杰尼亚等多个港口,通过白令海峡至符拉迪沃斯托克,全长7000多公里。(北方航道”一词源自苏联。1932 年,苏联官方文件中正式使用“北方航道”。俄罗斯在苏联解体后继续使用并力推这一概念被国际社会承认,此概念之后便大量出现在媒体和学术著作之中。

其实,北极航道共有三条航道:西伯利亚沿岸的东北航道、加拿大沿岸的西北航道和北极中央航道(也称北极点航道)。中俄合作目前所要打造的“冰上丝绸之路”在地缘上主要指的是东北航道即俄罗斯所说的北方航道,该航道从东北亚地区北出白令海峡后西行,穿越俄罗斯北部北冰洋沿海到达北欧和西欧。

北方航道的开发已有数百年的历史。据记载,11~13世纪居住在俄罗斯西北部白海沿岸地区的波默尔人(Поморы)首先使用该航线。而实际提出北方航道航行(20世纪前称为“东北出海大通道”)的是16世纪俄外交官德米特里·杰拉尔西莫夫。之后,俄科学家米哈伊尔·罗蒙诺索夫提出全面研究极地海洋、国家发展商业航行和俄罗斯远东安全的诸多想法,并写出《北部海域航行之简要说明及经西伯利亚海可能抵达东印度的迹象》的论文。

1879年,由著名的探险家诺登舍尔德(Nordens kiold,Adolf Erik,Baron,1832~1901)率领的瑞典探险队第一次完成了北方航道的全程航行。(另一说法是,1787年,芬兰科学家阿道夫·伊雷克率船队打通了“东北航线”)之后,北欧和俄罗斯探险家们历经数次航行,考察了整个欧亚大陆的北部海域及沿岸。十月革命后,苏俄政府也非常重视北方航道的重要性。191872日,列宁签署了关于拨款100万卢布进行北冰洋考察的命令。

北方航道的商业开发起源于20世纪30年代中期。第二次世界大战期间,美英为援助苏联,曾开辟了以冰岛为起点至摩尔曼斯克和阿尔汉格尔斯克的北极航道。苏联第一艘核动力破冰船“列宁号”于1959年12月7日首航,这大大增强了北方航道的货运能力。到20世纪80年代末,北方航道的货物运输量达到670万吨。

然而,苏联一直把北方航道视为国内航线,主要是出于该地区本身的发展需要而充当货物运输(诺里尔斯克的镍及亚马尔的天然气宝藏)的主要航运。直到1991年,第一批外国船只才获准使用北方航道。苏联解体后,俄罗斯仍处于苏联后期的系统性社会经济危机之中,北方航道的航行基本停滞,经营北方航道建设的企业均陷入经济困境,几乎无法为破冰船和其他类型北极船队的停靠、补给、安全提供保障,同时港口、极地站和其他一些定居点建设也基本停滞。2003年,北方航道货物运输量只有170万吨,比苏联经济鼎盛时期减少了五倍。

随着包括石油价格在内的能源价格上涨,以能源为主要出口物的俄罗斯经济逐渐转好,北方航道的俄国内货物运输量持续增长,从2013年的280万吨增加到2014年的370万吨,2015年达到450万吨。虽然相较于20世纪90年代,北方航道有了一定起色,但仍未达到苏联时期该航线的最大货运量。其主要原因是“苏联时期建成的北方海航道沿线基础设施、导航与补给网络至今未能完全修复,整条北极能源走廊的物流通信网络与航运服务基础设施建设都需要巨额的资金投入”。

与其他航线不同的是,北方航道所处的特殊地理环境,一年中的数月,货运船需要在破冰船的协助下才能完成航行。俄罗斯又不得不面对其核动力破冰船老化而无法保证航运安全的现实困境。俄罗斯现拥有40艘破冰船(包括4艘核动力破冰船),而其他所有北极国家的破冰船总量不到30艘。俄罗斯还打算大幅增加破冰船队的数量,在2015年之后20年内保证核动力破冰船的数量不少于6艘。

要提升北方航道的货运量,沿线的基础设施建设势在必行,这离不开与包括中国在内的国际合作。俄罗斯不仅有很多技术问题无法解决,而且因乌克兰危机导致的2014年以来欧美多轮对俄罗斯航运业、造船业的制裁,以及冻结俄罗斯联合造船公司在美国资产,禁止美国企业及公民与该公司进行交易。这些制裁直接导致了诸多航运企业纷纷终止与俄罗斯的合作,致使俄北方航道计划停滞。加上近年来油价呈持续下跌之势,俄经济遭受重创,政府收入锐减,俄罗斯更无力加大北方航道的基础设施建设投资。

“冰上丝绸之路”的顺利开通及商业化运营将很大程度上取决于北极冰面的融化。近年来,受人类碳排放及厄尔尼诺现象的影响,北极冻土带释放出更多的二氧化碳,直接导致北极气温变暖。2016年12月,美国国家海洋和大气管理局发布《北极年度报告》指出,北极地区升温速度是其他地方的两倍以上,陆地年度平均气温比1900年高3.5摄氏度。2016年北极地区出现暖冬,平均气温比常年高出1.3℃,2016年初甚至突破零度。美国国家冰雪数据研究中心主任马克·塞雷兹曾预测,2030年北极海冰在夏季可能完全消失。

诺贝尔和平奖获得者、俄罗斯科学家奥列格·安尼西莫夫也曾于2015年指出,随着全球变暖的加剧,北极海冰可能在40年内就会完全消失。俄罗斯作为主要的北冰洋沿岸国家和东北航道国家,针对北冰洋融化带来的新机遇,出台了一系列北极开发计划,并力邀中国参与,为中俄合作打造“冰上丝绸之路”提供了难得的机遇。

俄罗斯已将北方航道上升至国家战略层面。《2020年前后俄联邦北极地区国家政策基础》指出:将俄罗斯北极地区资源潜力转换为解决国家社会经济发展现实问题的物质基础,并将北方海路变成对国际航运开放且长久运行的国家交通命脉。

该文件还指出:2020年前该地区将变成俄联邦主导的战略资源基地。根据《俄罗斯北极海域开发国家发展计划》,2018~2020年俄罗斯将为北方航道项目投入45亿卢布,而这一数字在2021~2025年将猛增至310亿卢布。俄罗斯副总理罗戈津指出:近年北海航线的货物运载量大幅上升,2014年为4000万吨,而2016年达到7500万吨。

然而,在美俄交恶、俄欧关系毫无起色的背景下,包括“北溪-2”天然气管道在内的诸多基础设施项目已经停滞甚至被取消。而美欧对俄制裁的重点之一就是金融制裁,目的是阻碍俄罗斯公司获得资金来源渠道这“等于说现在受制裁的俄国有企业基本很难在国际市场上融到资,就是没钱,因为现在俄罗斯也缺钱,国际市场上借不了钱的话,它的企业运转也就困难”.2017年8月2日,美国总统特朗普又签署对俄追加制裁法案,严禁美国任何企业参与俄罗斯海上开发的项目。因此,“俄罗斯邀请中国共同参与建设北方航道”,共同打造“冰上丝绸之路”,将开通一条常态化的北冰洋海上运输线。

中俄合作将加快北冰洋地区港口基础设施建设,共同打造与“丝绸之路经济带”平行的又一条货物运输大通道,带动俄远东楚科奇和马加丹偏远地区发展和沿海基础设施建设,同时反过来还能带来投资和制造业就业机会。中国之所以接受俄罗斯的邀约,是因为中国进出口货运总量约90%都是海上运输,而“冰上丝绸之路”将为中国提供一条至欧洲的最快捷和最经济的蓝色经济通道。

“冰上丝绸之路”,将开通一条从中国上海以北港口到欧洲西部、北海、波罗的海等港口的新运输通道,这条运输通道比传统经由马六甲海峡、苏伊士运河航程缩短到7900英里,能减少5100英里的里程。如果沿着该航道继续前行至北美东岸,比巴拿马运河传统航线缩短2000到3500海里。同时,“冰上丝绸之路”能避开季风对船舶航行安全的困扰,还能从某种程度上减轻美印等国在马六甲地区军事部署所带来的压力,又可以回避日益猖獗的索马里海盗的袭扰。

2017年8~9月,中远海运特种运输股份有限公司共派出5艘船舶利用北冰洋航行窗口期从连云港、天津新港至挪威和丹麦往返,这5艘船舶中只有首发船莲花松轮雇请了破冰船引航,其余4艘均是独立航行,比原设想节省破冰船费用约80万美元。据该公司初步测算,这5艘船舶取道北极比经过马六甲海峡、苏伊士运河航线节省约25313海里,缩短约80.6天,节约燃油约2018吨,还节省苏伊士运河通航费用至少50余万美元。

该次航线充分显示出“冰上丝绸之路”所具有的商业价值。如果上海以北的港口到欧洲西部、北海、波罗的海等港口,将比传统航线航程短25%~55%,每年可节省533亿到1274亿美元的国际贸易海运成本。“冰上丝绸之路”还将寻求除苏伊士运河从中东以外多元化的能源运输路线以保住我国能源安全。俄罗斯也非常看重该航道所具有的特殊优势,力图将这条航线定位为苏伊士运河的替代航线。普京总统曾表示:“我们将北方航道视为未来一条国际运输通道,能够提供优质服务,在安全和质量方面与传统海上航线相互竞争,把北方航道打造成有竞争力的世界航线”。

中俄正在为打造“冰上丝绸之路”进行长远设计和精心规划。中国国家发改委和海洋局公布的《“一带一路”建设海上合作设想》中明确指出:“中国政府愿与各方共同开展北极航道综合科学考察,合作建立北极岸基观测站,研究北极气候与环境变化及其影响,开展航道预报服务。支持北冰洋周边国家改善北极航道运输条件,鼓励中国企业参与北极航道的商业化利用。”

俄罗斯在该地区开发方面还具有地质勘探资料和天文数据方面的地缘优势与文献储备,能为“冰上丝绸之路”提供技术支持。据俄罗斯前交通部长伊戈尔·列维京透露,俄罗斯在2020年之前再建造6艘强大核动力破冰船的计划,将创造更多积极利用北方航道的机会,未来几年将大幅度扩大该航线的货物运输量。俄罗斯总统普京指出:“如果我们能保障全年使用北方海路,那么我相信最终我们能够使亚洲与欧洲之间的物流比现有的其他方式更具有经济可能性。”据俄罗斯北极物流中心数据,2016年经由东北航道航线的船舶297艘,同比增长35%。俄罗斯运输部门还预测,到2030年,亚洲至欧洲的货运25%将走东北航道。中俄两国的优势互补,合力打造“冰上丝绸之路”的愿望均十分迫切,“冰上丝绸之路”将被打造成中俄经济合作领域的旗舰项目。

(二)中俄以全面战略协作伙伴构建“冰上经济走廊”

中俄高层会晤频繁,机制健全,政治互信不断增强,已经建立起全方位、多层次的合作关系。中俄正在依托《关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》,实现发展战略的对接。2017年7月4日,中俄发表的《关于进一步深化全面战略协作伙伴关系的联合声明》写进了“加强中俄在北极地区的合作。支持双方有关部门、科研机构和企业在北极航道开发利用、联合科学考察、能源资源勘探开发、极地旅游、生态保护等方面开展合作。”这标志着中俄两国已将北极合作正式纳入中俄全面战略协作伙伴关系之中。“冰上经济走廊”就是以海上运输为纽带,以北极东北航道沿线经济开发为依托,拓展新的合作空间,形成一种人流、物流、资金流、信息流,打造一个沿东北航道新的产业链和价值链,进而构建并发挥经济合作的聚集效应和辐射作用的经济带。

“冰上经济走廊”实际上是中俄两国多年来经济合作的拓展。位于北极圈内的俄罗斯亚马尔天然气项目已经成为“冰上经济走廊”的一个重要支点。2013年,俄政府与俄诺瓦泰克公司邀请中国石油天然气集团公司加入亚马尔项目。该项目第一条生产线已于2017年12月8日正式投产。第二和第三条生产线分别计划于2018年和2019年推出。该项目位于亚马尔半岛南坦别伊气田,天然气的可开采储量1.35万亿立方米,凝析油可采储量6018万吨。三期项目均投产后,年产液化天然气1650万吨,凝析油100万吨。亚马尔液化天然气项目的股东分别是俄罗斯诺瓦泰克(50.1%),法国道达尔(20%),中石油(20%)、丝路基金(9.9%),项目总投资270亿美元,中资公司实际占有亚马尔项目29.9%的股份。诺瓦泰克董事长米赫尔松曾表示,项目已有96%的液化天然气签订了长期供货合同,其中的70%将销往亚太,每年将给中国提供300万吨液化天然气。中石油俄罗斯公司总经理指出,产自亚马尔的液化天然气的运输特别是向中国出口的液化天然气的运输,都将要由中国的航运公司来承担。除了亚马尔液化天然气项目以外,俄北部沿海地区还有另外两个液化天然气项目。北极-2液化天然气项目位于俄罗斯最大的吉丹半岛北部,其探明储量为2350亿立方米天然气和约900万吨液体烃类。基于这些资源,拥有项目99%股份的诺瓦泰克公司打算在该地区建立第二个工厂来实现对天然气的液化。伯朝拉液化天然气项目同样规模巨大,位于北部涅涅茨自治区库姆日恩斯基(Кумжинский)和科罗温斯基地区(Коровинский),初步估计总储量为1650亿立方米天然气。

未来是液化天然气的时代。包括中国在内的很多发展中国家面临的主要任务之一就是在经济快速增长的同时实现绿色发展。十九大报告提出要“建设美丽中国,推进绿色发展”。目前,天然气在我国能源消费中的比例大约为6.4%,远低于目前世界平均水平的23.7%。到2020年我国天然气消费的比例将上升至10%,2030年将提高到15%。天然气作为清洁燃料已经成为中国能源消费的主要选择。

俄北极地区已公开的工业领域天然气储量占整个俄罗斯储量的80%。根据美国地质局的资料,北极地区潜在石油储量900亿桶,天然气储量为43.6万亿立方米,凝析油储量440亿桶。北极的各类资源约占包括碳氢化合物在内的世界所有开采量的30%~75%。俄罗斯“北方航道”附近不仅蕴含有世界35%的石油和天然气,还蕴含有金、金刚石、铅、铝土、钛、锡、锑、磷灰石、金云母、蛭石、重晶石等具有战略价值的重要矿藏。俄罗斯政府期望引进5000亿美元的资金开发其北极大陆架,以提振俄罗斯经济。

而天然气行业在中国与北极国家的合作中占有特殊的地位,尤其是与俄罗斯的合作,也由此带动我国极地开发技术的提升。中国企业在亚马尔天然气项目建设中共承揽了全部模块85%的建造,其中30多艘运输船中就有7艘船由中国建造,项目带动了国内钢铁、电缆等众多产业技术创新和转型升级。同时,依靠开发北极的矿床就可以满足中国50%~60%的燃料需求。中俄扩大液化天然气合作是大势所趋,完全符合两国国家利益和两国人民的利益。

液化天然气最大的特点就是不再受制于管道运输,可以通过海上油轮运输到世界上的任何地方。俄罗斯位于北极地区的几个液化天然气项目主要面向中国、日本、韩国等亚洲国家。随着北极冰川的融化,北极东北航道每年通航时间不断增加。俄罗斯总统普京曾表示:从经济角度来看,这是非常重要的。如果气候发生变化,全球气候变暖趋势延续,这意味着北极地区的航行时间将增加,这反过来又意味着,对北方航道的使用将比现在更加有效。过往船只通航时间将不再是1.5~2个月,而是半年。在冰川融化通航时间延长的客观条件下,中国作为一个大国必须顺势而为,将中俄两国的经济合作领域拓展延伸到北极合作的各个领域。

对于俄罗斯而言,与中国共建“冰上丝绸之路”有助于改善两个关键问题:一是提高能源安全和加强与亚太地区的经济合作;二是中国的北极政策完全符合俄罗斯国家利益,即承认并尊重北极国家的主权,同时也要求尊重中国的国际法框架内的合法权益。“冰上丝绸之路”可以看作是中国北极政策的进一步发展……“一带一路”倡议现在正式延伸到北极,这可能有助于实现中国北极政策的目标。现在很清楚,中国热衷于扮演该航线的使用者的角色。从另一方面讲,与俄罗斯共同打造“冰上丝绸之路”,使中国成为北极事务的最早参与者、建设者、引导者,这无疑是战略远见之举。中国成为北极理事会永久观察员国,依托俄罗斯这个北极理事会中北极大国实现中国的北极利益,是中国进一步参与北极事务的基本路径。

中国基于“冰上丝绸之路”,与俄罗斯进一步合作以打造“冰上经济走廊”,为下一步与其他北极地区国家进行北极开发奠定基础。中俄于2014年5月宣布共建的距离吉林省珲春市60公里的俄罗斯扎鲁比诺港无疑又是一个很好的开端。“冰上丝绸之路”一旦建成,该航线沿岸港口、转运点、高速公路、灯塔、物流仓库、油气工厂等基础设施都将是不可或缺的,将由此带动俄罗斯整个北部沿海地区经济发展。2014年,亚马尔项目启动时还是一片荒原,没有任何基础设施,而建设高峰期现场有超过3万工人在施工作业,该项目将带动了数万人就业。2015年2月,亚马尔天然气项目所在地萨别塔地区机场投入运营,已开通多条俄罗斯国内和国际航线,所属萨贝塔海洋港口建成6个物资卸载泊位。

亚马尔项目三条生产线全部投产后,俄罗斯在全球液化天然气(LNG)市场的份额将从4%提升到8%以上。“亚马尔项目具有多重效应,以55亿美元的投资带动了154亿美元的出口,并带来可观的投资回报。”亚马尔项目已经成为中俄合作的压舱石和风向标,“冰上丝绸之路”的战略支撑点。俄罗斯总统普京指出:“丝绸之路延伸到最北方。我们将其与北方航道对接,这正是所需要的,我们要把北方航道也变成一条丝绸之路。”

“冰上丝绸之路”沿线的两个俄罗斯重要节点港口——摩尔曼斯克和符拉迪沃斯托克,纬度虽高但暖流汇集而成为著名的不冻港,船舶终年可自由出入。如果中俄达成一致,在符拉迪沃斯托克建成自由贸易区,那么该港口可凭借其地缘优势一跃成为东北亚地区(中日韩)商品中转站。来自中国各地的货物在图们江借港出海抑或是修建哈尔滨至符拉迪沃斯托克的铁路,再经“冰上丝绸之路”一路向西抵达摩尔曼斯克,沿途停靠港口作补给。

摩尔曼斯克也将可能成为东欧北部的商品集散地,进而辐射整个欧洲地区。中国商务部和俄罗斯经济发展部正在牵头探讨建立专项工作机制,统筹推进北极地区资源的开发、基础设施的建设,以及旅游、科考等全方位的合作。中俄合作共同打造“冰上丝绸之路”将为中国与北冰洋沿岸国家和北极国家合作提供样板并产生溢出效应,从而推动中国与更多的北极地区国家的合作。

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3中俄共建“冰上丝绸之路”的多领域挑战

“冰上丝绸之路”是一条完全位于北极圈内的航道,将直接影响传统航线,同时又受到北极国家和近北极国家的制约。随着“冰上丝绸之路”大规模商业化运营,特别是未来东北航道、西北航道和北极中央航道等三条航道的开通,将会影响不同国家和区域的利益分配。

(一)“冰上丝绸之路”须直面北极国家的地缘政治挑战

北极地处亚洲、欧洲、北美洲最北端的弧顶位置,无论从地缘政治还是从地缘经济视角看都具有极为重要的战略价值。虽然北极的东北航道几乎不存在陆地领土争议(俄罗斯与挪威已经完成划界),但北极国家在北极海域问题上特别是大陆架延伸方面仍存在激烈争议。加之北极地区蕴藏着丰富的矿产、油气资源,将有可能引发新一轮针对北极资源的激烈争夺。北极地区也将是未来大国激烈博弈的重要地区。

其一,中国以北极理事会观察员身份参与北极事务会受到一定制约。

北极理事会,是在芬兰政府的提议下由丹麦、冰岛、加拿大、挪威、俄罗斯、美国、芬兰和瑞典建立的政府间国际组织。北极理事会的主要功能是通过国际合作共同探讨以促进北极地区可持续发展和环境保护,目前已逐渐发展为北极地区国际合作的主要平台。中国作为正式观察员国在北极理事会中只拥有发言权(即使发言权也要经过批准)和项目提议权,没有表决权,这无疑限制了中国在北极事务上作用,致使中国只能寻求与北极理事会成员国的合作来发挥应有的作用。

目前,北极国家出于资源利益、环境利益、国家安全及社会发展的需要,正在不遗余力地出台各种国家政策来捍卫其在该地区的利益。其实,大部分北极资源已经划分完毕。据丹麦专家统计,北极地区97%的已探明和潜在自然资源位于北极国家的主权和管辖权范围之内。2013年2月普京总统签署了《俄罗斯联邦北极地区发展战略,确保2020年前国家安全》。该文件旨在指导实现俄罗斯在北极地区可持续发展的战略目标,阐明了确保国家安全的主要机制和途径。

俄罗斯希望利用其地缘优势,最大限度开发北极资源,实现其国家利益。美国也在逐步加强在北极的存在。美国防部发表的《北极地区国家战略》明确提出要监视北极地区的变化对地缘政治的影响,坚决反对在北极理事会设立常任秘书处并反对讨论军事问题和领土争端问题,主要担心的是“多边主义制度对霸权国家的行动自由度产生约束”。2009年,加拿大政府公布的《加拿大北方战略》强调了加拿大在北极作用:一是行使北极主权;二是保护环境遗产;三是促进社会和经济发展;四是促进和发展北极治理。

挪威、丹麦、芬兰、瑞典、冰岛也分别发布过各自的北极战略,五国国防部长还于2009年11月签署了《北欧防务合作备忘录》,其目标是提高北欧五国舰队和空军在北极地区的防务合作及联合演习,以维护上述五国在该地区的利益。北极理事会国家对中国参与北极开发有着截然不同的看法。丹麦国内认为“中国在北极拥有合法的经济利益和科研利益”,而加拿大国内深信中国“威胁北极国家的主权”。

北极理事会的存在及北极国家出台的北极政策,对非北极国家参与北极事务既是机遇,也是挑战。虽然中国是北极理事会的永久观察员国,但成为永久观察员的一个重要条件就是必须“尊重北极国家在北极享有的主权、主权权利和管辖权”,这实际上是间接承认了北极国家在该地区的特殊利益。中国选择同北冰洋沿岸领土面积最大的国家俄罗斯一起打造“冰上丝绸之路”,无疑是开创北极国家和非北极国家在该地区经贸合作的先河,同时两国合作也难免遇到来自北极大国的挑战。

其二,“冰上丝绸之路”还面临美俄军事争夺及东北亚局势演变的挑战。

早在冷战时期,美国和苏联就在北极展开激烈的争夺。目前,以美国为首的北约(北极理事会成员美国、加拿大、丹麦、挪威、冰岛都是北约国家)和俄罗斯仍在该地区不断加强各自的军事存在。如今,北约已经把北极确定为其长期军事计划和利益的一个区域,北约成员国在北极地区的行动日益系统化、联动化……北约成员国正在不断努力提高其军队在北极地区的作战能力,改进军事基础设施,北约舰艇在陆空两栖军事支持下不断在俄罗斯边境地区巡逻。俄罗斯认为,北极地区国家、地区外国家以及西方某些国际组织的目标是将北方海路国际化,其长远打算是排挤俄罗斯。俄罗斯以军事力量捍卫北极权益是其一贯的做法。2007年8月,俄罗斯就将一面钛合金国旗插在了北极点附近海底,以宣示其在北极地区拥有宽泛的主权。

俄罗斯在乌克兰危机后进一步加强了北极地区的军事存在。2017年5月,俄罗斯在庆祝卫国战争胜利72周年阅兵式上,就向全世界展示了它的极地防空导弹、极地全地形战车等北极专用军事装备。俄罗斯在北极的军事基地、军用机场、科考站的数量都具有相当大的规模,加上俄罗斯近年来不断对北极争议地区(罗蒙诺索夫海岭、门捷列夫海岭)主权的声索,也使美国面临压力。此前,俄罗斯单方面宣布其北极相关国内法适用于200海里之外的包括北极公海在内的广阔领域。被誉为“世界矿藏的聚宝盆”的格陵兰正在从自治走向独立,对中国来说既是机遇也是挑战,中国也必须有应对之策。

朝鲜半岛日趋紧张的局势也将对“冰上丝绸之路”构成了直接威胁。俄罗斯构想中的“冰上丝绸之路”目的之一是将其远东港口符拉迪沃斯托克作为重要节点港口,联通中、日、韩等东北亚经济大国,从而带动其远东地区经济发展;中国则更希望将“冰上丝绸之路”从符拉迪沃斯托克延长到中国的东部沿海各港口,并与“21世纪海上丝绸之路”的中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道及中国—印度洋—非洲—地中海蓝色经济通道相连通,形成环绕亚欧大陆之势。中俄合力打造“冰上丝绸之路”进程中必须就朝核问题的走向建立预警机制并制定应对方案。

中俄在北极圈内合作打造“冰上丝绸之路”,将位于俄200海里领海内的专属经济区。其开放性几何?是否对第三国船只采取无差别、非歧视对待?这必然涉及海上运输安全、海运和空运系统部署以及航行自由(包括海域和空域自由使用权利自由)的问题,而这都是包括美国在内的其他北极国家所严重关切的问题。中国借助“冰上丝绸之路”在北极的“登场”,将面临潜在的加速该地区军备竞赛的挑战。

其三,“冰上丝绸之路”面临来自北极重要国家加拿大的挑战。

加拿大本身是北约国家,又是北极国家中仅次于俄罗斯的面积第二大的国家。加拿大议会上院已决定设立北极委员会来管理北极事务,希望大力开发北极西北航道,这实际上已经同中俄要打造的“冰上丝绸之路”形成了竞争关系,同时也存在与中国合作的可能。加拿大因美国总统特朗普撕毁北美自由贸易协定,其国内要求与中国加强经济合作甚至建立中加自贸区的呼声很高,中加在北极事务上也存在巨大合作空间。

而加拿大北部的西北航道沿线航道狭窄,在众多岛屿和冰川间穿行,航行较为艰险,无法与东北航道的“冰上丝绸之路”相比。俄罗斯提供给中国涉足北极事务的途径,有希望中国为俄罗斯在北极的主权声索上背书之嫌。如果俄罗斯有这样目的,加拿大在主权问题上有可能寻求北约的支持。尽管此前加拿大和美国在北极事务上存在分歧,面对共同挑战,作为传统盟友美加可能会在北极事务的一些关键议题上保持协作。中国必须避免“选边站”,防止北极问题“南海化”。中国在南海问题上的立场是坚持由域内国家通过谈判协商的方式妥善处理争端,反对域外国家的干涉。这一立场如果在北极主权争议上发生改变,将不利于中国对于南海合法主权的声索。

其四,中俄合作打造“冰上丝绸之路”自身存在潜在挑战。

中国在参与北极事务时坚持“秉承尊重、合作、可持续三大政策理念”,“尊重”就是尊重北极国家在北极的主权权利,即不在北极有直接利害关系。中国在该地区的利益纯属经济范畴,中国也为北极地区和平与稳定做出自己的贡献。俄罗斯在乌克兰危机之后北极政策发生了转变。一方面,由于与西方对峙导致关系持续紧张,俄开始加强在北极的军事存在;另一方面,因为西方对俄实施制裁,俄与西方在北极地区的经济合作减少,而俄开始重视与中国在北极地区展开合作。

如果俄罗斯能够合理看待中国在北极地区的存在,正视中国在北极地区事务上的大国利益,不以戒备心态对待与中国的合作,那么中俄共建“冰上丝绸之路”并以此为契机打造“冰上经济走廊”,那就将是一个互利共赢的合作。如果俄罗斯在其与西方就包括乌克兰问题、叙利亚问题达成重大妥协后,是否会降低对中国的经济合作期望?俄罗斯是否会拉来更多的国家实现一种多方均衡,从而制约“冰上丝绸之路”建设。如今,俄罗斯正在与东北亚其他国家探讨建设北极集装箱航运线等问题,日俄专家早已开始对包括航线规则问题的研究,韩国政府也在探讨与俄罗斯合作建造专门的破冰船等等。

(二)“冰上丝绸之路”面临着传统贸易航线的现实挑战

传统的中欧贸易航道,意味着中国绝大部分进出口商品(特别是自中东和非洲的原油进口)运输必须经由马六甲海峡和苏伊士运河,不仅路途遥远,而且该航道还存在着大国军事基地、海盗侵袭等传统安全威胁和非传统安全威胁等多种风险问题,也折射出中国的能源安全问题。如今,中国能源对外依存度为16%(2015年),其中原油对外依存度为65.5%(2016年),2030年可能要超过80%。天然气的对外依存度为34%(2016年),2030年将超过40%。到2020年,中国能源消费及进口总量均将位列世界第一。能源多元化及所衍生出的能源运输通道多元化无疑成为十分迫切的战略性抉择。

中国近年来在蓝色经济通道方面进行了系统化的布局。2016年11月13日,巴基斯坦中资港口瓜达尔港正式通港开航。该港口可使得海上货物不经过马六甲海峡直接经巴基斯坦陆路抵达中国。“中国—马来西亚皇京港深水码头”也将于2019年完成,全部配套工程将于2025年竣工。这将形成西有中巴瓜达尔港,南有中马皇京港,北有“冰上丝绸之路”的三角稳定的海运总体布局。这种航道布局势必对于传统海运贸易路线造成冲击。

据俄交通部副部长维克多·奥列尔斯基透露,到2017年底,北方航道的货物运输量达到900万至1000万吨。而到2020年,运输量可能高达3100万吨,2030年的数字可能是5110万吨。新加坡认为,随着北极海冰融化,新的贸易路线的开通将会影响新加坡的贸易枢纽地位,新加坡在北极具有许多“防御性和侵略性”的利益。而“冰上丝绸之路”目前的破冰船队还不能为载重量大于4万吨的船队护航,而商业运输获利则需要载重量大于7万吨的油轮或液化天然气运输船。而俄罗斯则要求通过东北航道的船舶只能使用俄罗斯的破冰船。同时,“冰上丝绸之路”商业运营初期可能还面临着保险费和安全成本昂贵等方面的问题。

对于未来“冰上丝绸之路”货运量的预测中,来自俄罗斯的石油、液化天然气会占到不小的比重。如果“冰上丝绸之路”进展顺利,那几乎可以预见俄罗斯将坐稳中国最大能源供应国的位置,这将在一定程度上改变中国能源市场利益分配。“冰上丝绸之路”作为“一带一路”所规划的蓝色经济通道将以更短的航程、更低的成本,对传统航线形成挑战,使得中国能源贸易重心发生改变,进而在一定程度上改变当前航运贸易格局。而东北航道和加拿大西北航道将被视为前景广阔的路线,可以改变整个全球贸易的结构。

(三)生态脆弱将严重制约“冰上丝绸之路”的深度拓展

北极地区被视为地球上尚未大规模开发的最后一块净土,而北冰洋有着很强的吸收大气中二氧化碳的能力,还对全球大气和海洋环流变化起着重要的调控作用,同时,北极地区生态环境又极为脆弱,北极开发引起的生态环境变化将成为全球治理的新问题。“冰上丝绸之路”如果能在打开贸易通道的同时不破坏这一地区的生态环境,那么将成为北极治理的典范。北极冰盖融化后,附近航道得以打通,可能会改变全球的地缘政治、经济格局,资源环境利用格局也可能随之发生变化。

北极理事会主要功能就是环境保护。此前,很多北极国家和国际组织通过立法来保护北极生态环境。《联合国海洋法公约》关于冰封区域的第二、三、四条规定,沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章,以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染,这种区域内的特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别危险,而且海洋环境污染可能对生态平衡造成重大的损害或无可挽救的扰乱。

这种法律和规章应适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和保全。1989年9月,在芬兰召开的第一次北极保护环境部长级会议中通过《保护北极环境战略》,呼吁全世界认识到北极生态系统的重要性并采取行动保护脆弱的北极生态。运输过程中石油泄漏带来的灾难性后果是海上开采获得利益的23~26倍。

受2010年墨西哥湾漏油事件的影响,2011年北极理事会外长会议通过《北极理事会努克宣言》,准备制定相应的协议为解决海上石油泄漏提供互助。加拿大国内法《北极水域污染防治法》也规定,北纬60度以北的加拿大海域,100海里范围内禁止船舶污染。如果加拿大认为通行船舶可能造成污染,可以禁止其通行。毫无疑问,“冰上丝绸之路”的建设必然引起北极国家、北极理事会以及其他国际组织对于北极地区环境的担忧,同时也必须直面来自有关立法的挑战。

中国代表在俄罗斯出席第四届国际北极论坛开幕式致辞时,对参与北极事务发出倡议:要加强北极生态环境保护,将保护北极生态置于优先位置。中方将积极参与北极环境治理,推动环境合作。这样的倡议在建设“冰上丝绸之路”时同样要秉持,才能更好应对来自北极的生态环境的挑战。而联合国环境规划署所确定的该地区主要的环境问题包括:

1.北极海域受石油产品污染;

2.气候变暖导致极地冰层融化;

3.鱼类捕捞的增加和其他海产品生产的增加;

4.北极生物栖息地的变化;

5.极地动物种群的减少;

6.航运的密集。

首先,必须保证货运轮船在极地地区航行的绝对安全,规避泄漏或触冰风险,这直接涉及上述第一个问题,尤其中俄在该地区合作的重心之一的能源领域。如果船舶所载货物是液化天然气或者石油,一旦发生泄漏恐对北极生态将造成严重后果。其次,“冰上丝绸之路”正是受益于北极地区冰川消融导致的通航时间延长,但反过来,航运的密集以及人类在该地区活动的增加,反过来又将加速北极冰层的融化。北极冰层的融化对该地区的生物栖息所造成的影响难以预测。

打造“冰上丝绸之路”,必须以“绿色丝绸之路”新理念为引领。中国领导人指出:“我们要着力深化环保合作,践行绿色发展理念,加大生态环境保护力度,携手打造‘绿色丝绸之路’。”2017年4月,中国环境保护部、外交部、发改委、商务部联合发布的《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》,对“冰上丝绸之路”建设同样具有重要指导意义。

2017年4月,中国与芬兰发表的《关于建立和推进面向未来的新型合作伙伴关系的联合声明》也特别强调:“鉴于北极环境的脆弱性,在北极地区的经济活动应充分考虑到北极自然资源的保护和可持续利用。”其实,“冰上丝绸之路”的开通,因大大缩短航程并减少燃油消耗,实际上提高了能源利用率,总体上降低了环境污染。我国正在成为国际规则的制定者,由我国提议的与“21世纪海上丝绸之路”沿线国家共同开展海洋和海岸带蓝碳生态系统监测合作机制也将推广至北极地区,进而引领北极地区的生态环境合作。

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4结论与对策

“冰上丝绸之路”不仅要与相关国家合作构建蓝色经济通道,而且与北极地区国家特别是与俄罗斯合作推动北极开发以实现互利共赢,为此,必须针对北极地区合作的机遇与挑战进行针对性研究,既要贡献出更多的中国智慧和中国方案,还必须提出中国的对策与建议。

(一)“冰上丝绸之路”建设,须将俄远东开发与中国振兴东北老工业基地有效整合

俄政府已将远东开发提升至其国家“优先任务”,并把中国视为远东开发“最理想的合作伙伴”。“冰上丝绸之路”经过俄罗斯欧洲部分到亚洲部分的整个北部沿海与第一条亚欧大陆桥平行并形成陆海联动。2015年,辽宁省规划的三条综合运输大通道之一的“辽海欧”就是要打造由大连港经北极东北航道至欧洲的航线,该航线比传统航线缩短5000海里,节约运输成本约30%。

目前,俄滨海边疆区正在建设与我国黑龙江省和吉林省相连的“滨海1号”(经绥芬河)和“滨海2号”(经珲春)国际运输走廊,其中最大的节点是符拉迪沃斯托克。“滨海1号”和“滨海2号”国际运输走廊与中蒙俄经济走廊的大通道(大连、沈阳、长春、哈尔滨到满洲里和俄罗斯赤塔)相交汇。“冰上丝绸之路”不仅与陆上多条国际运输走廊在符拉迪沃斯托克相交,而且可以将俄远东开发与我国振兴东北老工业基地战略有效整合,贯通东北亚的日韩等国,由此打造一个集运输与产业合作的新价值链,进而与我国传统海上丝绸之路其他航线形成链接效应。

(二)“冰上丝绸之路”须综合谋划东北航道、西北航道和北极中央航道

中俄合作打造“冰上丝绸之路”是我国参与北极事务的一个重要切入点,俄罗斯希望利用中国的资金和技术来挖掘其在东北航道和沿线资源开发方面的潜力,但中俄两国的国家利益并非总能保持一致。俄罗斯科学家罗蒙诺索夫认为“北冰洋会使俄罗斯获得前所未有的利益,获得属于俄罗斯的荣光。”俄罗斯学者索比亚宁曾提出忠告:从经济角度来看,由于俄罗斯能源企业力量有限,俄也愿意让中国参与开发北极资源和使用北极航道,但前提条件是不挑战俄罗斯利益。

为此,中国还必须探讨与多国在加拿大沿岸的西北航道和北极中央航道方面的合作建设。据估计,西北航道30年内因冰层基本融化而完全适合于船舶航行。北极中央航道北出白令海峡向西前行,穿过北冰洋中心区域到达格陵兰海或挪威海,全长约2500海里,是连接东北亚经济圈至西欧经济圈最短的航道。该航道虽因北冰洋中心区域目前仍被海冰覆盖而难以开展商业航行,但随着北冰洋冰层在数十年后完全融化,北极中央航道的战略价值则会充分显现,中国必须未雨绸缪。(2017年8月17日(北京时间),中国第八次北极科考队乘坐“雪龙”号船首次穿越北极中央航道,成功开辟了联通欧亚大陆的海上新通道。“雪龙”号是中国第一艘成功穿越北极中央航道的船只。

(三)中国应加大参与北极开发力度,进一步拓展蓝色经济走廊

“冰上丝绸之路”将北极地区的多个经济区及潜在经济区连接起来,构建一条新的经济走廊,培育新的经济增长点和贸易增长点。20世纪90年代以来,我国蓝色经济一直保持两位数的年增长率。从2012年7月到2017年7月的五年内,中国对北极特定项目的投资高达890亿美元,而同一时期,整个北极经济规模约为4500亿美元。

中国与俄罗斯在北极开发中合作潜力巨大并取得早期收获(如亚马尔液化天然气项目首条生产线已投产)。2017年11月9日,美国阿拉斯加州政府、阿拉斯加州天然气开发公司与中国石化、中投公司、中国银行签署协议,决定在阿拉斯加州投资430亿美元来开发液化天然气,建设期间将为美国创造至少1.2万个工作岗位。中国与芬兰就合作为北极海床铺设通信光缆而展开磋商,这将使中国获得影响该地区开发的新入口。中国还须扩展与北极其他国家深化合作,不断拓展蓝色经济走廊。

(四)加强对北极地区的研究和科学考察,积极参与北极游戏规则制定

国际社会对北极问题尚未形成有效的国际机制,北极国际机制存在“碎片化”问题。截至2017年5月,北极国家共签署了《北极海空搜救合作协定》《北极海洋油污预防与反应合作协定》和《加强北极国际科学合作协定》等三个具有法律约束力的协定。“因为现今没有主导的政治、法律框架,无法保证北极发展有序进行,也无法调解因北极资源或航道问题产生的争议。”

关于北极地区旅游、交通、工程承包、资源有序开发以及紧急情况预防、海事服务等领域,尚缺乏相应的机制和规则。而机制规则的确立,需要对北极问题综合研究和科学考察为基础。目前,我国已完成8次北极科考任务,并建立了北极科考的“黄河站”(2014年)及遥感卫星地面北极接收站(2016年),为“冰上丝绸之路”和北极开发提供技术支持。满足最新极地规则的极地破冰船“雪龙2号”也将于2019年运行。人民交通出版社已出版《北极航行指南(东北航道)2014》和《北极航行指南(西北航道)2015》。除以上工作外,中国还应开展北极旅游,建立分工合作的专业性北极研究机构,以提升中国在北极事务中的话语权,使中国逐步成为北极规则的制定者。

(五)打通额尔齐斯河至北极的内河航道,实现我国西北地区北冰洋出海

额尔齐斯河发源于我国新疆的阿尔泰山南麓加勒格孜嘎峰,流经哈萨克斯坦、俄罗斯,是我国唯一流入北冰洋的河流。1901年,额尔齐斯河就实现从新疆布尔津至俄国的定期通航。中苏关系恶化后的1962年额尔齐斯河航运中断。如今,俄哈两国对鄂比河河道进行疏通,俄哈已决定联合开发额尔齐斯河航运。而额尔齐斯河最终汇入鄂毕河并流入北冰洋,其入海口正是亚马尔天然气项目所在的亚马尔半岛附近。如今,中哈产能合作正在为“一带一路”与“欧亚经济联盟”的战略对接提供示范。而额尔齐斯河至北极航道的互联互通将形成中哈俄经济走廊,其产能合作效应已辐射到中俄的北极开发各领域及“欧亚经济联盟”国家,由此形成“丝绸之路经济带”与“冰上丝绸之路”在北冰洋交汇,与东北航道相连,形成“一带一路”纵横交错的广阔空间。(注释略)

作者系对外经济贸易大学全球化与中国现代化问题研究所所长;对外经济贸易大学国际经济研究院研究生

[关键词]冰上丝绸之路;21 世纪海上丝绸之路;冰上经济走廊;蓝色经济通道;东北航道

内容提要

冰上丝绸之路”作为蓝色经济通道已被纳入“一带一路”的总体布局,成为连接欧洲、亚洲及北美洲之间的最短航道,被誉为“国际海运新命脉”。“冰上丝绸之路”目前主要包括北极东北航道和北极开发两个重要支点,将推动北极国家和近北极国家在海上运输、极地开发和北极治理等领域的全方位合作以实现互利共赢,逐步构建一条“冰上经济走廊”,并极大地拓展“21世纪海上丝绸之路”的地缘空间,创新“一带一路”合作模式与合作理念。同时,“冰上丝绸之路”也面临地缘政治、传统贸易通道及生态环境等方面的制约。中国作为“冰上丝绸之路”的主要倡导者和重要参与者,必须充分挖掘机遇与潜力,正确应对各种挑战。

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“冰上丝绸之路”将极大地拓展“21世纪海上丝绸之路”的地缘范围,“一带一路”也由此联通太平洋、印度洋、大西洋、北冰洋等四大洋,中俄开始构建“丝绸之路经济带”与“21世纪海上丝绸之路”陆海联动的合作新格局。“冰上丝绸之路”具有极为重要的商业价值和深远的历史意义,将真正实现“一带一路”贯通并环绕亚欧大陆,连接东亚经济圈至西欧经济圈,联通大洋洲、北美洲、非洲等地区,辐射并影响到全世界。

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1引 言

2017年6月20日,国家发展和改革委员会、国家海洋局联合发布《“一带一路”建设海上合作设想》。作为“一带一路”国际合作高峰论坛的重要成果之一,该《设想》提出包括“积极推动共建经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道”在内的三条蓝色经济通道,标志着“冰上丝绸之路”被正式纳入“一带一路”倡议总体布局。

2017年11月1日,中国领导人会见俄罗斯总理梅德韦杰夫时指出:“要做好‘一带一路’建设同欧亚经济联盟对接,努力推动滨海国际运输走廊等项目落地,共同开展北极航道开发和利用合作,打造‘冰上丝绸之路’”。同日,中俄总理第二十二次定期会晤期间再次就打造“冰上丝绸之路”深入交换意见,并达成新的共识。商务部新闻发言人高峰随后表示,中俄北极开发合作取得了积极的进展。中俄合作打造“冰上丝绸之路”由此进入务实推进阶段。

其实,“冰上丝绸之路”建设起源于俄罗斯对中国的邀请。2015年12月7日,俄罗斯副总理德米特里·罗戈津在“北极的现今与未来”国际论坛上演讲指出:俄罗斯建议中国参与北方航道基础设施建设的一些项目,中国可以首先参与通往北方航道港口的货运铁路项目。罗戈津还将北方航道称为“冷丝绸之路”(ColdSilkRoad)并认为“北方航道最终将成为全季‘冷丝绸之路’”“一个现代的核动力破冰船舰队将使得集装箱船沿着北方航道在一年中的任何时候航行”。

2015年和2016年的中俄总理定期会晤联合公报均提出“对联合开发北方海航道运输潜力的前景进行研究”。2016年7月22日,俄罗斯外长拉夫罗夫表示:俄罗斯邀请中方实施多个北极地区项目,包括液化天然气(LNG)的产能建设,并认为:“中国是北极理事会的观察员国,此外,中国也有兴趣参加北极理事会成员国的实践项目并在其框架下开展互动。我们邀请中方伙伴与法方伙伴一起实施一系列很有意思的项目,包括液化天然气的产能建设。”2017年5月,俄罗斯总统普京在“一带一路”国际合作高峰论坛上指出,在欧亚经济联盟和“一带一路”倡议建设框架内提出的基础设施建设项目,把北极航道同“一带一路”连接起来,可以为欧亚地区打造一个新的交通格局。

中国对俄罗斯关于打造“冰上丝绸之路”建议也给予积极回应。2017年5月26日,中国外长王毅在莫斯科表示,中方欢迎并支持俄方提出的“冰上丝绸之路”倡议,愿同俄方及其他各方一道,共同开发北极航线。中国领导人在2017年7月接受俄罗斯媒体采访时就中俄互联互通问题回答记者时说:我们欢迎并愿积极参与俄方提出的共同开发建设滨海国际运输走廊建议,希望双方早日建成同江铁路桥、黑河公路桥等重大跨境基础设施,共同开发和利用海上通道特别是北极航道,打造“冰上丝绸之路”。俄罗斯总理梅德韦杰夫就此回应道,俄罗斯拟同中国保持高层紧密联系,扩大贸易、投资、金融、能源、农业、飞机制造、基础设施和发展北方航道领域的合作。2017年12月14日,普京总统在第13次大型年度记者会上再次强调,中国希望使用北方海路,“我们将促成中国使用这些优势资源。”

“冰上丝绸之路”也被誉为“国际海运新命脉”,不仅缩短了我国与欧洲、北美等市场的距离,将在一定意义上影响我国沿海地区的产业分工与经济布局,并在一定程度上改变世界海上运输格局。中国经济已经成为高度依赖海洋的外向型经济对海洋资源和海上通道的依赖程度大幅提高,海洋经济已经成为中国经济新的增长点。“冰上丝绸之路”的建设还将以蓝色经济合作示范项目、蓝色经济合作机制、蓝色经济新理念、海洋金融公共产品等一系列新思路和新理念为引领,为北极治理贡献中国智慧和中国方案。

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2中俄共建“冰上丝绸之路”的历史性机遇

“冰上丝绸之路”作为“北方航道”的升级版,有着数百年探索的历史渊源,凝结着中俄两国合作共赢的强烈意愿,同时也承载着两国和平繁荣的梦想。中俄两国有着良好的政治互信基础,已经建立起一系列合作机制,成为当今世界舞台上大国合作的典范。“冰上丝绸之路”将为中俄经济合作提供难得的发展机遇。

(一)“冰上丝绸之路”将打造升级版的“北方航道”

俄罗斯传统意义上的北方航道(Северныйморскойпуть),西起俄罗斯西北部城市摩尔曼斯克,沿途依次经过巴伦支海、喀拉海、拉普捷夫海、东西伯利亚海,经摩尔曼斯克、阿尔汉格尔斯克、坎达拉克沙、哈拉萨韦、迪克森、杜金卡、伊加尔卡、哈坦加、季克西、佩韦克、普罗维杰尼亚等多个港口,通过白令海峡至符拉迪沃斯托克,全长7000多公里。(北方航道”一词源自苏联。1932 年,苏联官方文件中正式使用“北方航道”。俄罗斯在苏联解体后继续使用并力推这一概念被国际社会承认,此概念之后便大量出现在媒体和学术著作之中。

其实,北极航道共有三条航道:西伯利亚沿岸的东北航道、加拿大沿岸的西北航道和北极中央航道(也称北极点航道)。中俄合作目前所要打造的“冰上丝绸之路”在地缘上主要指的是东北航道即俄罗斯所说的北方航道,该航道从东北亚地区北出白令海峡后西行,穿越俄罗斯北部北冰洋沿海到达北欧和西欧。

北方航道的开发已有数百年的历史。据记载,11~13世纪居住在俄罗斯西北部白海沿岸地区的波默尔人(Поморы)首先使用该航线。而实际提出北方航道航行(20世纪前称为“东北出海大通道”)的是16世纪俄外交官德米特里·杰拉尔西莫夫。之后,俄科学家米哈伊尔·罗蒙诺索夫提出全面研究极地海洋、国家发展商业航行和俄罗斯远东安全的诸多想法,并写出《北部海域航行之简要说明及经西伯利亚海可能抵达东印度的迹象》的论文。

1879年,由著名的探险家诺登舍尔德(Nordens kiold,Adolf Erik,Baron,1832~1901)率领的瑞典探险队第一次完成了北方航道的全程航行。(另一说法是,1787年,芬兰科学家阿道夫·伊雷克率船队打通了“东北航线”)之后,北欧和俄罗斯探险家们历经数次航行,考察了整个欧亚大陆的北部海域及沿岸。十月革命后,苏俄政府也非常重视北方航道的重要性。191872日,列宁签署了关于拨款100万卢布进行北冰洋考察的命令。

北方航道的商业开发起源于20世纪30年代中期。第二次世界大战期间,美英为援助苏联,曾开辟了以冰岛为起点至摩尔曼斯克和阿尔汉格尔斯克的北极航道。苏联第一艘核动力破冰船“列宁号”于1959年12月7日首航,这大大增强了北方航道的货运能力。到20世纪80年代末,北方航道的货物运输量达到670万吨。

然而,苏联一直把北方航道视为国内航线,主要是出于该地区本身的发展需要而充当货物运输(诺里尔斯克的镍及亚马尔的天然气宝藏)的主要航运。直到1991年,第一批外国船只才获准使用北方航道。苏联解体后,俄罗斯仍处于苏联后期的系统性社会经济危机之中,北方航道的航行基本停滞,经营北方航道建设的企业均陷入经济困境,几乎无法为破冰船和其他类型北极船队的停靠、补给、安全提供保障,同时港口、极地站和其他一些定居点建设也基本停滞。2003年,北方航道货物运输量只有170万吨,比苏联经济鼎盛时期减少了五倍。

随着包括石油价格在内的能源价格上涨,以能源为主要出口物的俄罗斯经济逐渐转好,北方航道的俄国内货物运输量持续增长,从2013年的280万吨增加到2014年的370万吨,2015年达到450万吨。虽然相较于20世纪90年代,北方航道有了一定起色,但仍未达到苏联时期该航线的最大货运量。其主要原因是“苏联时期建成的北方海航道沿线基础设施、导航与补给网络至今未能完全修复,整条北极能源走廊的物流通信网络与航运服务基础设施建设都需要巨额的资金投入”。

与其他航线不同的是,北方航道所处的特殊地理环境,一年中的数月,货运船需要在破冰船的协助下才能完成航行。俄罗斯又不得不面对其核动力破冰船老化而无法保证航运安全的现实困境。俄罗斯现拥有40艘破冰船(包括4艘核动力破冰船),而其他所有北极国家的破冰船总量不到30艘。俄罗斯还打算大幅增加破冰船队的数量,在2015年之后20年内保证核动力破冰船的数量不少于6艘。

要提升北方航道的货运量,沿线的基础设施建设势在必行,这离不开与包括中国在内的国际合作。俄罗斯不仅有很多技术问题无法解决,而且因乌克兰危机导致的2014年以来欧美多轮对俄罗斯航运业、造船业的制裁,以及冻结俄罗斯联合造船公司在美国资产,禁止美国企业及公民与该公司进行交易。这些制裁直接导致了诸多航运企业纷纷终止与俄罗斯的合作,致使俄北方航道计划停滞。加上近年来油价呈持续下跌之势,俄经济遭受重创,政府收入锐减,俄罗斯更无力加大北方航道的基础设施建设投资。

“冰上丝绸之路”的顺利开通及商业化运营将很大程度上取决于北极冰面的融化。近年来,受人类碳排放及厄尔尼诺现象的影响,北极冻土带释放出更多的二氧化碳,直接导致北极气温变暖。2016年12月,美国国家海洋和大气管理局发布《北极年度报告》指出,北极地区升温速度是其他地方的两倍以上,陆地年度平均气温比1900年高3.5摄氏度。2016年北极地区出现暖冬,平均气温比常年高出1.3℃,2016年初甚至突破零度。美国国家冰雪数据研究中心主任马克·塞雷兹曾预测,2030年北极海冰在夏季可能完全消失。

诺贝尔和平奖获得者、俄罗斯科学家奥列格·安尼西莫夫也曾于2015年指出,随着全球变暖的加剧,北极海冰可能在40年内就会完全消失。俄罗斯作为主要的北冰洋沿岸国家和东北航道国家,针对北冰洋融化带来的新机遇,出台了一系列北极开发计划,并力邀中国参与,为中俄合作打造“冰上丝绸之路”提供了难得的机遇。

俄罗斯已将北方航道上升至国家战略层面。《2020年前后俄联邦北极地区国家政策基础》指出:将俄罗斯北极地区资源潜力转换为解决国家社会经济发展现实问题的物质基础,并将北方海路变成对国际航运开放且长久运行的国家交通命脉。

该文件还指出:2020年前该地区将变成俄联邦主导的战略资源基地。根据《俄罗斯北极海域开发国家发展计划》,2018~2020年俄罗斯将为北方航道项目投入45亿卢布,而这一数字在2021~2025年将猛增至310亿卢布。俄罗斯副总理罗戈津指出:近年北海航线的货物运载量大幅上升,2014年为4000万吨,而2016年达到7500万吨。

然而,在美俄交恶、俄欧关系毫无起色的背景下,包括“北溪-2”天然气管道在内的诸多基础设施项目已经停滞甚至被取消。而美欧对俄制裁的重点之一就是金融制裁,目的是阻碍俄罗斯公司获得资金来源渠道这“等于说现在受制裁的俄国有企业基本很难在国际市场上融到资,就是没钱,因为现在俄罗斯也缺钱,国际市场上借不了钱的话,它的企业运转也就困难”.2017年8月2日,美国总统特朗普又签署对俄追加制裁法案,严禁美国任何企业参与俄罗斯海上开发的项目。因此,“俄罗斯邀请中国共同参与建设北方航道”,共同打造“冰上丝绸之路”,将开通一条常态化的北冰洋海上运输线。

中俄合作将加快北冰洋地区港口基础设施建设,共同打造与“丝绸之路经济带”平行的又一条货物运输大通道,带动俄远东楚科奇和马加丹偏远地区发展和沿海基础设施建设,同时反过来还能带来投资和制造业就业机会。中国之所以接受俄罗斯的邀约,是因为中国进出口货运总量约90%都是海上运输,而“冰上丝绸之路”将为中国提供一条至欧洲的最快捷和最经济的蓝色经济通道。

“冰上丝绸之路”,将开通一条从中国上海以北港口到欧洲西部、北海、波罗的海等港口的新运输通道,这条运输通道比传统经由马六甲海峡、苏伊士运河航程缩短到7900英里,能减少5100英里的里程。如果沿着该航道继续前行至北美东岸,比巴拿马运河传统航线缩短2000到3500海里。同时,“冰上丝绸之路”能避开季风对船舶航行安全的困扰,还能从某种程度上减轻美印等国在马六甲地区军事部署所带来的压力,又可以回避日益猖獗的索马里海盗的袭扰。

2017年8~9月,中远海运特种运输股份有限公司共派出5艘船舶利用北冰洋航行窗口期从连云港、天津新港至挪威和丹麦往返,这5艘船舶中只有首发船莲花松轮雇请了破冰船引航,其余4艘均是独立航行,比原设想节省破冰船费用约80万美元。据该公司初步测算,这5艘船舶取道北极比经过马六甲海峡、苏伊士运河航线节省约25313海里,缩短约80.6天,节约燃油约2018吨,还节省苏伊士运河通航费用至少50余万美元。

该次航线充分显示出“冰上丝绸之路”所具有的商业价值。如果上海以北的港口到欧洲西部、北海、波罗的海等港口,将比传统航线航程短25%~55%,每年可节省533亿到1274亿美元的国际贸易海运成本。“冰上丝绸之路”还将寻求除苏伊士运河从中东以外多元化的能源运输路线以保住我国能源安全。俄罗斯也非常看重该航道所具有的特殊优势,力图将这条航线定位为苏伊士运河的替代航线。普京总统曾表示:“我们将北方航道视为未来一条国际运输通道,能够提供优质服务,在安全和质量方面与传统海上航线相互竞争,把北方航道打造成有竞争力的世界航线”。

中俄正在为打造“冰上丝绸之路”进行长远设计和精心规划。中国国家发改委和海洋局公布的《“一带一路”建设海上合作设想》中明确指出:“中国政府愿与各方共同开展北极航道综合科学考察,合作建立北极岸基观测站,研究北极气候与环境变化及其影响,开展航道预报服务。支持北冰洋周边国家改善北极航道运输条件,鼓励中国企业参与北极航道的商业化利用。”

俄罗斯在该地区开发方面还具有地质勘探资料和天文数据方面的地缘优势与文献储备,能为“冰上丝绸之路”提供技术支持。据俄罗斯前交通部长伊戈尔·列维京透露,俄罗斯在2020年之前再建造6艘强大核动力破冰船的计划,将创造更多积极利用北方航道的机会,未来几年将大幅度扩大该航线的货物运输量。俄罗斯总统普京指出:“如果我们能保障全年使用北方海路,那么我相信最终我们能够使亚洲与欧洲之间的物流比现有的其他方式更具有经济可能性。”据俄罗斯北极物流中心数据,2016年经由东北航道航线的船舶297艘,同比增长35%。俄罗斯运输部门还预测,到2030年,亚洲至欧洲的货运25%将走东北航道。中俄两国的优势互补,合力打造“冰上丝绸之路”的愿望均十分迫切,“冰上丝绸之路”将被打造成中俄经济合作领域的旗舰项目。

(二)中俄以全面战略协作伙伴构建“冰上经济走廊”

中俄高层会晤频繁,机制健全,政治互信不断增强,已经建立起全方位、多层次的合作关系。中俄正在依托《关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》,实现发展战略的对接。2017年7月4日,中俄发表的《关于进一步深化全面战略协作伙伴关系的联合声明》写进了“加强中俄在北极地区的合作。支持双方有关部门、科研机构和企业在北极航道开发利用、联合科学考察、能源资源勘探开发、极地旅游、生态保护等方面开展合作。”这标志着中俄两国已将北极合作正式纳入中俄全面战略协作伙伴关系之中。“冰上经济走廊”就是以海上运输为纽带,以北极东北航道沿线经济开发为依托,拓展新的合作空间,形成一种人流、物流、资金流、信息流,打造一个沿东北航道新的产业链和价值链,进而构建并发挥经济合作的聚集效应和辐射作用的经济带。

“冰上经济走廊”实际上是中俄两国多年来经济合作的拓展。位于北极圈内的俄罗斯亚马尔天然气项目已经成为“冰上经济走廊”的一个重要支点。2013年,俄政府与俄诺瓦泰克公司邀请中国石油天然气集团公司加入亚马尔项目。该项目第一条生产线已于2017年12月8日正式投产。第二和第三条生产线分别计划于2018年和2019年推出。该项目位于亚马尔半岛南坦别伊气田,天然气的可开采储量1.35万亿立方米,凝析油可采储量6018万吨。三期项目均投产后,年产液化天然气1650万吨,凝析油100万吨。亚马尔液化天然气项目的股东分别是俄罗斯诺瓦泰克(50.1%),法国道达尔(20%),中石油(20%)、丝路基金(9.9%),项目总投资270亿美元,中资公司实际占有亚马尔项目29.9%的股份。诺瓦泰克董事长米赫尔松曾表示,项目已有96%的液化天然气签订了长期供货合同,其中的70%将销往亚太,每年将给中国提供300万吨液化天然气。中石油俄罗斯公司总经理指出,产自亚马尔的液化天然气的运输特别是向中国出口的液化天然气的运输,都将要由中国的航运公司来承担。除了亚马尔液化天然气项目以外,俄北部沿海地区还有另外两个液化天然气项目。北极-2液化天然气项目位于俄罗斯最大的吉丹半岛北部,其探明储量为2350亿立方米天然气和约900万吨液体烃类。基于这些资源,拥有项目99%股份的诺瓦泰克公司打算在该地区建立第二个工厂来实现对天然气的液化。伯朝拉液化天然气项目同样规模巨大,位于北部涅涅茨自治区库姆日恩斯基(Кумжинский)和科罗温斯基地区(Коровинский),初步估计总储量为1650亿立方米天然气。

未来是液化天然气的时代。包括中国在内的很多发展中国家面临的主要任务之一就是在经济快速增长的同时实现绿色发展。十九大报告提出要“建设美丽中国,推进绿色发展”。目前,天然气在我国能源消费中的比例大约为6.4%,远低于目前世界平均水平的23.7%。到2020年我国天然气消费的比例将上升至10%,2030年将提高到15%。天然气作为清洁燃料已经成为中国能源消费的主要选择。

俄北极地区已公开的工业领域天然气储量占整个俄罗斯储量的80%。根据美国地质局的资料,北极地区潜在石油储量900亿桶,天然气储量为43.6万亿立方米,凝析油储量440亿桶。北极的各类资源约占包括碳氢化合物在内的世界所有开采量的30%~75%。俄罗斯“北方航道”附近不仅蕴含有世界35%的石油和天然气,还蕴含有金、金刚石、铅、铝土、钛、锡、锑、磷灰石、金云母、蛭石、重晶石等具有战略价值的重要矿藏。俄罗斯政府期望引进5000亿美元的资金开发其北极大陆架,以提振俄罗斯经济。

而天然气行业在中国与北极国家的合作中占有特殊的地位,尤其是与俄罗斯的合作,也由此带动我国极地开发技术的提升。中国企业在亚马尔天然气项目建设中共承揽了全部模块85%的建造,其中30多艘运输船中就有7艘船由中国建造,项目带动了国内钢铁、电缆等众多产业技术创新和转型升级。同时,依靠开发北极的矿床就可以满足中国50%~60%的燃料需求。中俄扩大液化天然气合作是大势所趋,完全符合两国国家利益和两国人民的利益。

液化天然气最大的特点就是不再受制于管道运输,可以通过海上油轮运输到世界上的任何地方。俄罗斯位于北极地区的几个液化天然气项目主要面向中国、日本、韩国等亚洲国家。随着北极冰川的融化,北极东北航道每年通航时间不断增加。俄罗斯总统普京曾表示:从经济角度来看,这是非常重要的。如果气候发生变化,全球气候变暖趋势延续,这意味着北极地区的航行时间将增加,这反过来又意味着,对北方航道的使用将比现在更加有效。过往船只通航时间将不再是1.5~2个月,而是半年。在冰川融化通航时间延长的客观条件下,中国作为一个大国必须顺势而为,将中俄两国的经济合作领域拓展延伸到北极合作的各个领域。

对于俄罗斯而言,与中国共建“冰上丝绸之路”有助于改善两个关键问题:一是提高能源安全和加强与亚太地区的经济合作;二是中国的北极政策完全符合俄罗斯国家利益,即承认并尊重北极国家的主权,同时也要求尊重中国的国际法框架内的合法权益。“冰上丝绸之路”可以看作是中国北极政策的进一步发展……“一带一路”倡议现在正式延伸到北极,这可能有助于实现中国北极政策的目标。现在很清楚,中国热衷于扮演该航线的使用者的角色。从另一方面讲,与俄罗斯共同打造“冰上丝绸之路”,使中国成为北极事务的最早参与者、建设者、引导者,这无疑是战略远见之举。中国成为北极理事会永久观察员国,依托俄罗斯这个北极理事会中北极大国实现中国的北极利益,是中国进一步参与北极事务的基本路径。

中国基于“冰上丝绸之路”,与俄罗斯进一步合作以打造“冰上经济走廊”,为下一步与其他北极地区国家进行北极开发奠定基础。中俄于2014年5月宣布共建的距离吉林省珲春市60公里的俄罗斯扎鲁比诺港无疑又是一个很好的开端。“冰上丝绸之路”一旦建成,该航线沿岸港口、转运点、高速公路、灯塔、物流仓库、油气工厂等基础设施都将是不可或缺的,将由此带动俄罗斯整个北部沿海地区经济发展。2014年,亚马尔项目启动时还是一片荒原,没有任何基础设施,而建设高峰期现场有超过3万工人在施工作业,该项目将带动了数万人就业。2015年2月,亚马尔天然气项目所在地萨别塔地区机场投入运营,已开通多条俄罗斯国内和国际航线,所属萨贝塔海洋港口建成6个物资卸载泊位。

亚马尔项目三条生产线全部投产后,俄罗斯在全球液化天然气(LNG)市场的份额将从4%提升到8%以上。“亚马尔项目具有多重效应,以55亿美元的投资带动了154亿美元的出口,并带来可观的投资回报。”亚马尔项目已经成为中俄合作的压舱石和风向标,“冰上丝绸之路”的战略支撑点。俄罗斯总统普京指出:“丝绸之路延伸到最北方。我们将其与北方航道对接,这正是所需要的,我们要把北方航道也变成一条丝绸之路。”

“冰上丝绸之路”沿线的两个俄罗斯重要节点港口——摩尔曼斯克和符拉迪沃斯托克,纬度虽高但暖流汇集而成为著名的不冻港,船舶终年可自由出入。如果中俄达成一致,在符拉迪沃斯托克建成自由贸易区,那么该港口可凭借其地缘优势一跃成为东北亚地区(中日韩)商品中转站。来自中国各地的货物在图们江借港出海抑或是修建哈尔滨至符拉迪沃斯托克的铁路,再经“冰上丝绸之路”一路向西抵达摩尔曼斯克,沿途停靠港口作补给。

摩尔曼斯克也将可能成为东欧北部的商品集散地,进而辐射整个欧洲地区。中国商务部和俄罗斯经济发展部正在牵头探讨建立专项工作机制,统筹推进北极地区资源的开发、基础设施的建设,以及旅游、科考等全方位的合作。中俄合作共同打造“冰上丝绸之路”将为中国与北冰洋沿岸国家和北极国家合作提供样板并产生溢出效应,从而推动中国与更多的北极地区国家的合作。

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3中俄共建“冰上丝绸之路”的多领域挑战

“冰上丝绸之路”是一条完全位于北极圈内的航道,将直接影响传统航线,同时又受到北极国家和近北极国家的制约。随着“冰上丝绸之路”大规模商业化运营,特别是未来东北航道、西北航道和北极中央航道等三条航道的开通,将会影响不同国家和区域的利益分配。

(一)“冰上丝绸之路”须直面北极国家的地缘政治挑战

北极地处亚洲、欧洲、北美洲最北端的弧顶位置,无论从地缘政治还是从地缘经济视角看都具有极为重要的战略价值。虽然北极的东北航道几乎不存在陆地领土争议(俄罗斯与挪威已经完成划界),但北极国家在北极海域问题上特别是大陆架延伸方面仍存在激烈争议。加之北极地区蕴藏着丰富的矿产、油气资源,将有可能引发新一轮针对北极资源的激烈争夺。北极地区也将是未来大国激烈博弈的重要地区。

其一,中国以北极理事会观察员身份参与北极事务会受到一定制约。

北极理事会,是在芬兰政府的提议下由丹麦、冰岛、加拿大、挪威、俄罗斯、美国、芬兰和瑞典建立的政府间国际组织。北极理事会的主要功能是通过国际合作共同探讨以促进北极地区可持续发展和环境保护,目前已逐渐发展为北极地区国际合作的主要平台。中国作为正式观察员国在北极理事会中只拥有发言权(即使发言权也要经过批准)和项目提议权,没有表决权,这无疑限制了中国在北极事务上作用,致使中国只能寻求与北极理事会成员国的合作来发挥应有的作用。

目前,北极国家出于资源利益、环境利益、国家安全及社会发展的需要,正在不遗余力地出台各种国家政策来捍卫其在该地区的利益。其实,大部分北极资源已经划分完毕。据丹麦专家统计,北极地区97%的已探明和潜在自然资源位于北极国家的主权和管辖权范围之内。2013年2月普京总统签署了《俄罗斯联邦北极地区发展战略,确保2020年前国家安全》。该文件旨在指导实现俄罗斯在北极地区可持续发展的战略目标,阐明了确保国家安全的主要机制和途径。

俄罗斯希望利用其地缘优势,最大限度开发北极资源,实现其国家利益。美国也在逐步加强在北极的存在。美国防部发表的《北极地区国家战略》明确提出要监视北极地区的变化对地缘政治的影响,坚决反对在北极理事会设立常任秘书处并反对讨论军事问题和领土争端问题,主要担心的是“多边主义制度对霸权国家的行动自由度产生约束”。2009年,加拿大政府公布的《加拿大北方战略》强调了加拿大在北极作用:一是行使北极主权;二是保护环境遗产;三是促进社会和经济发展;四是促进和发展北极治理。

挪威、丹麦、芬兰、瑞典、冰岛也分别发布过各自的北极战略,五国国防部长还于2009年11月签署了《北欧防务合作备忘录》,其目标是提高北欧五国舰队和空军在北极地区的防务合作及联合演习,以维护上述五国在该地区的利益。北极理事会国家对中国参与北极开发有着截然不同的看法。丹麦国内认为“中国在北极拥有合法的经济利益和科研利益”,而加拿大国内深信中国“威胁北极国家的主权”。

北极理事会的存在及北极国家出台的北极政策,对非北极国家参与北极事务既是机遇,也是挑战。虽然中国是北极理事会的永久观察员国,但成为永久观察员的一个重要条件就是必须“尊重北极国家在北极享有的主权、主权权利和管辖权”,这实际上是间接承认了北极国家在该地区的特殊利益。中国选择同北冰洋沿岸领土面积最大的国家俄罗斯一起打造“冰上丝绸之路”,无疑是开创北极国家和非北极国家在该地区经贸合作的先河,同时两国合作也难免遇到来自北极大国的挑战。

其二,“冰上丝绸之路”还面临美俄军事争夺及东北亚局势演变的挑战。

早在冷战时期,美国和苏联就在北极展开激烈的争夺。目前,以美国为首的北约(北极理事会成员美国、加拿大、丹麦、挪威、冰岛都是北约国家)和俄罗斯仍在该地区不断加强各自的军事存在。如今,北约已经把北极确定为其长期军事计划和利益的一个区域,北约成员国在北极地区的行动日益系统化、联动化……北约成员国正在不断努力提高其军队在北极地区的作战能力,改进军事基础设施,北约舰艇在陆空两栖军事支持下不断在俄罗斯边境地区巡逻。俄罗斯认为,北极地区国家、地区外国家以及西方某些国际组织的目标是将北方海路国际化,其长远打算是排挤俄罗斯。俄罗斯以军事力量捍卫北极权益是其一贯的做法。2007年8月,俄罗斯就将一面钛合金国旗插在了北极点附近海底,以宣示其在北极地区拥有宽泛的主权。

俄罗斯在乌克兰危机后进一步加强了北极地区的军事存在。2017年5月,俄罗斯在庆祝卫国战争胜利72周年阅兵式上,就向全世界展示了它的极地防空导弹、极地全地形战车等北极专用军事装备。俄罗斯在北极的军事基地、军用机场、科考站的数量都具有相当大的规模,加上俄罗斯近年来不断对北极争议地区(罗蒙诺索夫海岭、门捷列夫海岭)主权的声索,也使美国面临压力。此前,俄罗斯单方面宣布其北极相关国内法适用于200海里之外的包括北极公海在内的广阔领域。被誉为“世界矿藏的聚宝盆”的格陵兰正在从自治走向独立,对中国来说既是机遇也是挑战,中国也必须有应对之策。

朝鲜半岛日趋紧张的局势也将对“冰上丝绸之路”构成了直接威胁。俄罗斯构想中的“冰上丝绸之路”目的之一是将其远东港口符拉迪沃斯托克作为重要节点港口,联通中、日、韩等东北亚经济大国,从而带动其远东地区经济发展;中国则更希望将“冰上丝绸之路”从符拉迪沃斯托克延长到中国的东部沿海各港口,并与“21世纪海上丝绸之路”的中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道及中国—印度洋—非洲—地中海蓝色经济通道相连通,形成环绕亚欧大陆之势。中俄合力打造“冰上丝绸之路”进程中必须就朝核问题的走向建立预警机制并制定应对方案。

中俄在北极圈内合作打造“冰上丝绸之路”,将位于俄200海里领海内的专属经济区。其开放性几何?是否对第三国船只采取无差别、非歧视对待?这必然涉及海上运输安全、海运和空运系统部署以及航行自由(包括海域和空域自由使用权利自由)的问题,而这都是包括美国在内的其他北极国家所严重关切的问题。中国借助“冰上丝绸之路”在北极的“登场”,将面临潜在的加速该地区军备竞赛的挑战。

其三,“冰上丝绸之路”面临来自北极重要国家加拿大的挑战。

加拿大本身是北约国家,又是北极国家中仅次于俄罗斯的面积第二大的国家。加拿大议会上院已决定设立北极委员会来管理北极事务,希望大力开发北极西北航道,这实际上已经同中俄要打造的“冰上丝绸之路”形成了竞争关系,同时也存在与中国合作的可能。加拿大因美国总统特朗普撕毁北美自由贸易协定,其国内要求与中国加强经济合作甚至建立中加自贸区的呼声很高,中加在北极事务上也存在巨大合作空间。

而加拿大北部的西北航道沿线航道狭窄,在众多岛屿和冰川间穿行,航行较为艰险,无法与东北航道的“冰上丝绸之路”相比。俄罗斯提供给中国涉足北极事务的途径,有希望中国为俄罗斯在北极的主权声索上背书之嫌。如果俄罗斯有这样目的,加拿大在主权问题上有可能寻求北约的支持。尽管此前加拿大和美国在北极事务上存在分歧,面对共同挑战,作为传统盟友美加可能会在北极事务的一些关键议题上保持协作。中国必须避免“选边站”,防止北极问题“南海化”。中国在南海问题上的立场是坚持由域内国家通过谈判协商的方式妥善处理争端,反对域外国家的干涉。这一立场如果在北极主权争议上发生改变,将不利于中国对于南海合法主权的声索。

其四,中俄合作打造“冰上丝绸之路”自身存在潜在挑战。

中国在参与北极事务时坚持“秉承尊重、合作、可持续三大政策理念”,“尊重”就是尊重北极国家在北极的主权权利,即不在北极有直接利害关系。中国在该地区的利益纯属经济范畴,中国也为北极地区和平与稳定做出自己的贡献。俄罗斯在乌克兰危机之后北极政策发生了转变。一方面,由于与西方对峙导致关系持续紧张,俄开始加强在北极的军事存在;另一方面,因为西方对俄实施制裁,俄与西方在北极地区的经济合作减少,而俄开始重视与中国在北极地区展开合作。

如果俄罗斯能够合理看待中国在北极地区的存在,正视中国在北极地区事务上的大国利益,不以戒备心态对待与中国的合作,那么中俄共建“冰上丝绸之路”并以此为契机打造“冰上经济走廊”,那就将是一个互利共赢的合作。如果俄罗斯在其与西方就包括乌克兰问题、叙利亚问题达成重大妥协后,是否会降低对中国的经济合作期望?俄罗斯是否会拉来更多的国家实现一种多方均衡,从而制约“冰上丝绸之路”建设。如今,俄罗斯正在与东北亚其他国家探讨建设北极集装箱航运线等问题,日俄专家早已开始对包括航线规则问题的研究,韩国政府也在探讨与俄罗斯合作建造专门的破冰船等等。

(二)“冰上丝绸之路”面临着传统贸易航线的现实挑战

传统的中欧贸易航道,意味着中国绝大部分进出口商品(特别是自中东和非洲的原油进口)运输必须经由马六甲海峡和苏伊士运河,不仅路途遥远,而且该航道还存在着大国军事基地、海盗侵袭等传统安全威胁和非传统安全威胁等多种风险问题,也折射出中国的能源安全问题。如今,中国能源对外依存度为16%(2015年),其中原油对外依存度为65.5%(2016年),2030年可能要超过80%。天然气的对外依存度为34%(2016年),2030年将超过40%。到2020年,中国能源消费及进口总量均将位列世界第一。能源多元化及所衍生出的能源运输通道多元化无疑成为十分迫切的战略性抉择。

中国近年来在蓝色经济通道方面进行了系统化的布局。2016年11月13日,巴基斯坦中资港口瓜达尔港正式通港开航。该港口可使得海上货物不经过马六甲海峡直接经巴基斯坦陆路抵达中国。“中国—马来西亚皇京港深水码头”也将于2019年完成,全部配套工程将于2025年竣工。这将形成西有中巴瓜达尔港,南有中马皇京港,北有“冰上丝绸之路”的三角稳定的海运总体布局。这种航道布局势必对于传统海运贸易路线造成冲击。

据俄交通部副部长维克多·奥列尔斯基透露,到2017年底,北方航道的货物运输量达到900万至1000万吨。而到2020年,运输量可能高达3100万吨,2030年的数字可能是5110万吨。新加坡认为,随着北极海冰融化,新的贸易路线的开通将会影响新加坡的贸易枢纽地位,新加坡在北极具有许多“防御性和侵略性”的利益。而“冰上丝绸之路”目前的破冰船队还不能为载重量大于4万吨的船队护航,而商业运输获利则需要载重量大于7万吨的油轮或液化天然气运输船。而俄罗斯则要求通过东北航道的船舶只能使用俄罗斯的破冰船。同时,“冰上丝绸之路”商业运营初期可能还面临着保险费和安全成本昂贵等方面的问题。

对于未来“冰上丝绸之路”货运量的预测中,来自俄罗斯的石油、液化天然气会占到不小的比重。如果“冰上丝绸之路”进展顺利,那几乎可以预见俄罗斯将坐稳中国最大能源供应国的位置,这将在一定程度上改变中国能源市场利益分配。“冰上丝绸之路”作为“一带一路”所规划的蓝色经济通道将以更短的航程、更低的成本,对传统航线形成挑战,使得中国能源贸易重心发生改变,进而在一定程度上改变当前航运贸易格局。而东北航道和加拿大西北航道将被视为前景广阔的路线,可以改变整个全球贸易的结构。

(三)生态脆弱将严重制约“冰上丝绸之路”的深度拓展

北极地区被视为地球上尚未大规模开发的最后一块净土,而北冰洋有着很强的吸收大气中二氧化碳的能力,还对全球大气和海洋环流变化起着重要的调控作用,同时,北极地区生态环境又极为脆弱,北极开发引起的生态环境变化将成为全球治理的新问题。“冰上丝绸之路”如果能在打开贸易通道的同时不破坏这一地区的生态环境,那么将成为北极治理的典范。北极冰盖融化后,附近航道得以打通,可能会改变全球的地缘政治、经济格局,资源环境利用格局也可能随之发生变化。

北极理事会主要功能就是环境保护。此前,很多北极国家和国际组织通过立法来保护北极生态环境。《联合国海洋法公约》关于冰封区域的第二、三、四条规定,沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章,以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染,这种区域内的特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别危险,而且海洋环境污染可能对生态平衡造成重大的损害或无可挽救的扰乱。

这种法律和规章应适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和保全。1989年9月,在芬兰召开的第一次北极保护环境部长级会议中通过《保护北极环境战略》,呼吁全世界认识到北极生态系统的重要性并采取行动保护脆弱的北极生态。运输过程中石油泄漏带来的灾难性后果是海上开采获得利益的23~26倍。

受2010年墨西哥湾漏油事件的影响,2011年北极理事会外长会议通过《北极理事会努克宣言》,准备制定相应的协议为解决海上石油泄漏提供互助。加拿大国内法《北极水域污染防治法》也规定,北纬60度以北的加拿大海域,100海里范围内禁止船舶污染。如果加拿大认为通行船舶可能造成污染,可以禁止其通行。毫无疑问,“冰上丝绸之路”的建设必然引起北极国家、北极理事会以及其他国际组织对于北极地区环境的担忧,同时也必须直面来自有关立法的挑战。

中国代表在俄罗斯出席第四届国际北极论坛开幕式致辞时,对参与北极事务发出倡议:要加强北极生态环境保护,将保护北极生态置于优先位置。中方将积极参与北极环境治理,推动环境合作。这样的倡议在建设“冰上丝绸之路”时同样要秉持,才能更好应对来自北极的生态环境的挑战。而联合国环境规划署所确定的该地区主要的环境问题包括:

1.北极海域受石油产品污染;

2.气候变暖导致极地冰层融化;

3.鱼类捕捞的增加和其他海产品生产的增加;

4.北极生物栖息地的变化;

5.极地动物种群的减少;

6.航运的密集。

首先,必须保证货运轮船在极地地区航行的绝对安全,规避泄漏或触冰风险,这直接涉及上述第一个问题,尤其中俄在该地区合作的重心之一的能源领域。如果船舶所载货物是液化天然气或者石油,一旦发生泄漏恐对北极生态将造成严重后果。其次,“冰上丝绸之路”正是受益于北极地区冰川消融导致的通航时间延长,但反过来,航运的密集以及人类在该地区活动的增加,反过来又将加速北极冰层的融化。北极冰层的融化对该地区的生物栖息所造成的影响难以预测。

打造“冰上丝绸之路”,必须以“绿色丝绸之路”新理念为引领。中国领导人指出:“我们要着力深化环保合作,践行绿色发展理念,加大生态环境保护力度,携手打造‘绿色丝绸之路’。”2017年4月,中国环境保护部、外交部、发改委、商务部联合发布的《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》,对“冰上丝绸之路”建设同样具有重要指导意义。

2017年4月,中国与芬兰发表的《关于建立和推进面向未来的新型合作伙伴关系的联合声明》也特别强调:“鉴于北极环境的脆弱性,在北极地区的经济活动应充分考虑到北极自然资源的保护和可持续利用。”其实,“冰上丝绸之路”的开通,因大大缩短航程并减少燃油消耗,实际上提高了能源利用率,总体上降低了环境污染。我国正在成为国际规则的制定者,由我国提议的与“21世纪海上丝绸之路”沿线国家共同开展海洋和海岸带蓝碳生态系统监测合作机制也将推广至北极地区,进而引领北极地区的生态环境合作。

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4结论与对策

“冰上丝绸之路”不仅要与相关国家合作构建蓝色经济通道,而且与北极地区国家特别是与俄罗斯合作推动北极开发以实现互利共赢,为此,必须针对北极地区合作的机遇与挑战进行针对性研究,既要贡献出更多的中国智慧和中国方案,还必须提出中国的对策与建议。

(一)“冰上丝绸之路”建设,须将俄远东开发与中国振兴东北老工业基地有效整合

俄政府已将远东开发提升至其国家“优先任务”,并把中国视为远东开发“最理想的合作伙伴”。“冰上丝绸之路”经过俄罗斯欧洲部分到亚洲部分的整个北部沿海与第一条亚欧大陆桥平行并形成陆海联动。2015年,辽宁省规划的三条综合运输大通道之一的“辽海欧”就是要打造由大连港经北极东北航道至欧洲的航线,该航线比传统航线缩短5000海里,节约运输成本约30%。

目前,俄滨海边疆区正在建设与我国黑龙江省和吉林省相连的“滨海1号”(经绥芬河)和“滨海2号”(经珲春)国际运输走廊,其中最大的节点是符拉迪沃斯托克。“滨海1号”和“滨海2号”国际运输走廊与中蒙俄经济走廊的大通道(大连、沈阳、长春、哈尔滨到满洲里和俄罗斯赤塔)相交汇。“冰上丝绸之路”不仅与陆上多条国际运输走廊在符拉迪沃斯托克相交,而且可以将俄远东开发与我国振兴东北老工业基地战略有效整合,贯通东北亚的日韩等国,由此打造一个集运输与产业合作的新价值链,进而与我国传统海上丝绸之路其他航线形成链接效应。

(二)“冰上丝绸之路”须综合谋划东北航道、西北航道和北极中央航道

中俄合作打造“冰上丝绸之路”是我国参与北极事务的一个重要切入点,俄罗斯希望利用中国的资金和技术来挖掘其在东北航道和沿线资源开发方面的潜力,但中俄两国的国家利益并非总能保持一致。俄罗斯科学家罗蒙诺索夫认为“北冰洋会使俄罗斯获得前所未有的利益,获得属于俄罗斯的荣光。”俄罗斯学者索比亚宁曾提出忠告:从经济角度来看,由于俄罗斯能源企业力量有限,俄也愿意让中国参与开发北极资源和使用北极航道,但前提条件是不挑战俄罗斯利益。

为此,中国还必须探讨与多国在加拿大沿岸的西北航道和北极中央航道方面的合作建设。据估计,西北航道30年内因冰层基本融化而完全适合于船舶航行。北极中央航道北出白令海峡向西前行,穿过北冰洋中心区域到达格陵兰海或挪威海,全长约2500海里,是连接东北亚经济圈至西欧经济圈最短的航道。该航道虽因北冰洋中心区域目前仍被海冰覆盖而难以开展商业航行,但随着北冰洋冰层在数十年后完全融化,北极中央航道的战略价值则会充分显现,中国必须未雨绸缪。(2017年8月17日(北京时间),中国第八次北极科考队乘坐“雪龙”号船首次穿越北极中央航道,成功开辟了联通欧亚大陆的海上新通道。“雪龙”号是中国第一艘成功穿越北极中央航道的船只。

(三)中国应加大参与北极开发力度,进一步拓展蓝色经济走廊

“冰上丝绸之路”将北极地区的多个经济区及潜在经济区连接起来,构建一条新的经济走廊,培育新的经济增长点和贸易增长点。20世纪90年代以来,我国蓝色经济一直保持两位数的年增长率。从2012年7月到2017年7月的五年内,中国对北极特定项目的投资高达890亿美元,而同一时期,整个北极经济规模约为4500亿美元。

中国与俄罗斯在北极开发中合作潜力巨大并取得早期收获(如亚马尔液化天然气项目首条生产线已投产)。2017年11月9日,美国阿拉斯加州政府、阿拉斯加州天然气开发公司与中国石化、中投公司、中国银行签署协议,决定在阿拉斯加州投资430亿美元来开发液化天然气,建设期间将为美国创造至少1.2万个工作岗位。中国与芬兰就合作为北极海床铺设通信光缆而展开磋商,这将使中国获得影响该地区开发的新入口。中国还须扩展与北极其他国家深化合作,不断拓展蓝色经济走廊。

(四)加强对北极地区的研究和科学考察,积极参与北极游戏规则制定

国际社会对北极问题尚未形成有效的国际机制,北极国际机制存在“碎片化”问题。截至2017年5月,北极国家共签署了《北极海空搜救合作协定》《北极海洋油污预防与反应合作协定》和《加强北极国际科学合作协定》等三个具有法律约束力的协定。“因为现今没有主导的政治、法律框架,无法保证北极发展有序进行,也无法调解因北极资源或航道问题产生的争议。”

关于北极地区旅游、交通、工程承包、资源有序开发以及紧急情况预防、海事服务等领域,尚缺乏相应的机制和规则。而机制规则的确立,需要对北极问题综合研究和科学考察为基础。目前,我国已完成8次北极科考任务,并建立了北极科考的“黄河站”(2014年)及遥感卫星地面北极接收站(2016年),为“冰上丝绸之路”和北极开发提供技术支持。满足最新极地规则的极地破冰船“雪龙2号”也将于2019年运行。人民交通出版社已出版《北极航行指南(东北航道)2014》和《北极航行指南(西北航道)2015》。除以上工作外,中国还应开展北极旅游,建立分工合作的专业性北极研究机构,以提升中国在北极事务中的话语权,使中国逐步成为北极规则的制定者。

(五)打通额尔齐斯河至北极的内河航道,实现我国西北地区北冰洋出海

额尔齐斯河发源于我国新疆的阿尔泰山南麓加勒格孜嘎峰,流经哈萨克斯坦、俄罗斯,是我国唯一流入北冰洋的河流。1901年,额尔齐斯河就实现从新疆布尔津至俄国的定期通航。中苏关系恶化后的1962年额尔齐斯河航运中断。如今,俄哈两国对鄂比河河道进行疏通,俄哈已决定联合开发额尔齐斯河航运。而额尔齐斯河最终汇入鄂毕河并流入北冰洋,其入海口正是亚马尔天然气项目所在的亚马尔半岛附近。如今,中哈产能合作正在为“一带一路”与“欧亚经济联盟”的战略对接提供示范。而额尔齐斯河至北极航道的互联互通将形成中哈俄经济走廊,其产能合作效应已辐射到中俄的北极开发各领域及“欧亚经济联盟”国家,由此形成“丝绸之路经济带”与“冰上丝绸之路”在北冰洋交汇,与东北航道相连,形成“一带一路”纵横交错的广阔空间。(注释略)

独联体国家商务工作委员会