【内容提要】21世纪，俄罗斯在普京领导下启动了自己的强国富民战略。农业问题作为这一战略的基础性工程得到了高度关注。本文在概述普京农政思想的基础上，系统总结了在其思想指导下形成的俄罗斯农政道路，并从农业方式的有效性和农政关系的和谐性两个方面进行了历史与现实的比较分析，认为这条道路既是对叶利钦农业变革的承继与超越，也是对美国农政道路的扬弃和中国农政道路的突破。《俄罗斯联邦农业发展法》不仅巩固了普京农业改革与发展的主要成果，而且建立了世界农业法律史上第一个以农政关系为框架的调控体系，实现了世界农业发展史的一系列制度创新。

【关键词】普京 农业 俄罗斯 农政道路

【作者简介】李典军，广州光彩农政孵化产业研究院院长。

20世纪是苏联及其承继者俄罗斯农业发展的曲折年代。十月革命后，列宁放弃了革命前以美国农业道路改造俄国农业的主张，开始以马克思关于社会主义计划农业的构想建设苏俄的新农业，斯大林承继列宁的遗志，延续了这一探索。苏俄新农业既有过前期支撑国家工业化建设的辉煌，也有过后期粮食难以自保的无奈。20世纪最后20年的苏联和俄罗斯不得不开始了向外寻求农业新思路的历程。戈尔巴乔夫试图按照中国联产承包制来解决苏联农业问题，叶利钦则希望以美国农业道路来振兴俄罗斯农业。但中美两个大国成功的经验对于苏联或俄罗斯来说不但无益，反而使其雪上加霜，农业与国家的整体形势一道进入了政治和经济的危机阶段。正是在这样的大背景下，新世纪的普京果敢地作出了重大调整，在强国富民的总体战略指导下，提出了一系列新的农政思想，并在十余年的实践中初步形成了具有自身特色的俄罗斯农政道路，为俄罗斯的强国富民战略提供了重要的支撑。分析普京的农政思想以及在其思想指导下形成的俄罗斯农政道路，对于我们深层次地认识俄罗斯国情，把握世界大国农业的发展规律，为我国“三农”工作提供一些借鉴，都将有着重要的意义。

一 普京的农政思想

我们理解的农政是农业、农民和农村之事的治理与服务。普京在领导俄罗斯10余年的强国富民战略中提出了一系列有针对性的农政思想。

1.强国富民战略需要现代化的农业。普京在1999年12月30日发表了《千年之交的俄罗斯》，把强国富民、造福于人民、使公民过上好日子作为自己的最终目标，并要求针对俄罗斯的具体条件实施最佳的改革战略，这个战略方针的序列是：刺激经济快速增长；推行积极的工业政策；实施合理的结构政策；建立有效的金融体系；取缔影子经济，打击经营及金融信贷领域中有组织犯罪；始终不渝地实现俄罗斯经济与世界经济结构的一体化。这个战略的基础性工程就是推行现代化的农业，普京明确提出：“没有俄罗斯农村的复兴，没有农业的发展，就不可能有俄罗斯的复兴。”而新政府推行的现代化农业的目标就是“能够把国家扶持和国家调控措施同农村及土地所有制方面所实行的市场改革有机地联系在一起。”这一方针及其指导下的政策性安排成为俄罗斯十余年农业改革与发展的核心主题。

2.国家和政党是治理和推动俄罗斯农业发展的主导力量。普京执政后，改变了叶利钦时代政府无力调控和治理农业，农民没有政党执言的局面。他首先在思想上强调国家对农业等经济领域的治理与调节，认为“只有高效率的、强有力的国家按规则生活”，国家才可能“实现市场经济原则，同时完全发挥调节的职能。”其次是强化政党在国家政治经济生活中的作用，认为“在一个民主生活中，政党可以确保人民与政权当局之间的经常联系”，“只有通过政治竞争，才能就我国的发展问题进行严肃的对话”。他在2002年4月创建“统一的俄罗斯”党后，就提出“统一俄罗斯”党必须成为确保政治稳定、推动经济发展的主导政治力量，并明确要求“统一俄罗斯”党必须比苏联时期更为有效地发展农业，更积极地治理和推动国家对农业和农村的投资以及农业发展计划的通过和实施。三是明确了国家在农业发展中应当承担的治理职能和服务功能：（1）按市场规律建立和发展粮食和其他农产品市场，进行相应的价格改革以干预粮食和主要农产品的贮备；（2）利用世贸组织规则寻求保护国内农业商品生产者利益的手段，并建立农产品主要品种进出口的灵活配额机制；（3）调整宏观运行机制，建立有效的支持农业发展的财政金融体系；（4）实施农业和农工综合体的优先发展工程；（5）依照《农业法》制定发展农业的五年规划；（6）制定农业规划和政策的任务方案，由各级政府和各个部门落实；（7）对主要农业产品和粮食组织进行经常性的价格监测，完善相应的国际市场价格波动反应机制；（8）采取额外措施“稳定农业区域发展和提高公民生活水平。”

3.农地治理的有效流转是农业改革的关键。普京对叶利钦试图依靠土地私有化建立大农场解决农业问题引起的农业危机进行了深刻反思。他在2001年2月要求尽快通过土地法典，认为“最尖锐的问题是农业用地的流转问题。”2001年10月25日公布施行《俄罗斯联邦土地法典》之后，他明确提出如下思想：（1）调整农业用地的流转，不单纯是土地改革的组成部分，而是它的关键部分。（2）农业用地的命运是整个土地改革的核心，不仅过去农民的命运取决于这个问题的解决，而且现行国家制度本身最终也取决于这个问题的解决。（3）农业用地流转要拟定多个法律草案，必须“听取农民的意见，也要听取俄罗斯的各个地区的意见”，以形成统一的法典和明确的组织农业用地流转的方案。（4）农地流转必须解决的关键问题是：为文明的市场关系清理好场地，“创造条件让人们愿意在土地上经营，让农业有利可图，并增加对投资的吸引力”；计算好农地流转方案给预算和税收带来的影响；制定土地所有者变换和土地价格构成的明确易懂的程序；农地流转的法律必须在已经形成的土地法、民法和税收法等已经形成的法律领域里起作用；必须考虑俄罗斯各个地区条件的多样性和吸收到农业流转中来的土地类型的不一致性。在普京以上思想的指导下，俄罗斯通过并实施了《农用土地流通法》。

4.农工综合体仍是俄罗斯农业发展的主导力量。普京改变了叶利钦忽视农工综合体这一农业组织形式的局面，强调要走市场经济体制下大农业的发展道路，发展各种生产组织形式之间的合作化和一体化，恢复和发展农工综合体，建立大中型农工联合公司和企业，实现资本和土地的集中，以获取规模经营和现代化管理效益。（1）正视和解决农工综合体存在的问题，使优质的农工综合体更加放开、灵活，长期亏损的农业企业能够有效消除债务。（2）在农工综合体部门中建立起有效益的信贷与保障的金融基础设施，并为它们提供有效的服务。（3）在农村中发展保险业，建立一套保护农业生产者的机制，为农工综合体服务，“使他们免受自然性质、技术操作性质等风险”。（4）组织农工综合体进行制度创新和技术改造，在坚持市场原则的前提下，实施租赁、购买和其他有效方案。（5）实施优先发展农工综合体这一国家工程，因为“在农工综合体领域中的国家工程不仅已证明了它的有效性，而且已显示出俄罗斯农业的巨大潜力。它帮助刺激了农村的主动经营精神，其结果是使很多年来存在的一系列消极趋势第一次得到了制止”。

5.俄罗斯现代农业必须分阶段发展。普京对俄罗斯农业有着比较清醒的认识，在解决了农业战略、国家调控、农地流转和农工体组织形式等重大问题后，他在第二个任期内提出了俄罗斯现代农业必须在国家指导下有计划分阶段发展的思想。即第一个时期为稳定和打基础阶段，主要是恢复国家对农业的治理与调控能力，建立相应的调节机制，解决农地流通和农业组织形式问题，并提供相应的法律保障。第二个时期为农业优先发展阶段，这就是通过《农业法》，“根据这个法律制定发展农业的五年规划”，在“教育、医疗保健、农工综合体、住房建设方面开始实现优先国民工程”，“支持优先经济部门，首先是支持农业和飞机制造业的有效机制”。把农业与飞机制造业同时作为国家优先级的经济部门，这应当是普京独有的新思想。第三个时期为农业创新阶段。他认为“农业是我们经济中一个富有前景和潜力的高技术部门”，为此他在2008年2月提出了2010年后俄罗斯农业必须与其他产业一道，在“保障国家的安全”和“保障国家的正常发展”的基础上，开始实施“国家的创新发展战略”，创造推动一系列领域进步的激励机制和条件，“巩固并拓展我们的天然优势，发展我们经济的基础部门，包括自然资源的深加工，对俄罗斯的能源、交通和农业条件的有效利用”，“也就是对现有的所有经济领域的生产进行大规模的现代化”。

二 俄罗斯农政道路的实践

在普京农政思想指导下，俄罗斯自2000年起，开始了既不同于中国也异于美国的农业建设之路。经过十余年的探索，初步形成了具有俄罗斯特色的农政道路。这条道路是：在坚持市场经济原则的基础上，通过国家规划的有序指导，政策的有力调控，体制的有效重建，形成农地使用有效流转，农工综合体充满活力，其他农业组织形式协同发展的新机制。其主要实践包括如下方面：

（一）国家规划的有序指导

俄罗斯农政道路的新探索是从强化国家规划对农业的有序指导开始的。2000年7月，普京批准实施了《2001~2010年俄罗斯联邦政府农业食品政策基本方针》的长期规划。该规划深入分析了农工综合体改革的结果和问题，明确了21世纪头10年农业食品政策的战略目标和任务，强调对食品市场、农用资源市场和农用土地市场的调节和规范，具体规定了农业体制、财政信贷、税收和生态方面的政策，以及在科学、咨询、干部和法律方面的保证。

在农业科技创新方面，制定了农业科学技术发展的长远规划与实施计划。2000年实施的《俄罗斯21世纪农业科学技术发展规划》，明确提出了俄罗斯21世纪植物遗传育种、土壤保护、植物保护、生物技术和农业机械化等农业科学技术发展的规模与具体要求。为保证这项规划的实施，国家杜马通过的2000年国家预算案就为农业科技追加了40亿卢布的预算，仅次于国防预算追加额。在农村建设方面，2002年12月开始实施《至2010年农村社会发展专项纲要》，要求改善14万个农村家庭的居住条件，使公用事业服务水平达到45%；住宅使用天然气的水平提高到48.6%；保证向100万家农村电力用户不间断供电；大多数地区设施完善的一班制普通学校的学生比例达到90%；儿童学龄前教育普及率提高到45%；医院病床的保证率增加到每千人69.5张，诊疗所达到14.4万个；俱乐部的保证率达到每千人215个座位；具有可吸收35%的农村青年学生和22%的职工参加经常性体育活动的设施；扩大商业和生活服务企业网点；农村居民饮用水的保证率达到47%；安装电话190万部；建设1.3万千米硬路面公路，整修公路5万千米。为保证纲要的有效实施，预算支出总金额预计为1 678亿卢布，采取多渠道拨款原则，联邦预算承担185亿卢布，联邦主体预算承担706亿卢布，筹措预算外资金787亿卢布。

在以上规划基本完成的情况下，2007年7月根据新农业法规定，颁布了《2008~2012年农业发展、农产品市场调节、农村发展规划》，规划的目标要求：可持续性农村发展，其中包括扩大农村就业和提高农村生活水平；改进俄罗斯农业生产的竞争能力，其中包括加大财政支持、实现现代化和加快重点领域发展以替代进口；保护和恢复自然资源，其中包括土壤保护；农业生产年均增长率为4％，牲畜生产年均增长率为5％。该规划还规定，为了实现上述目标，各级政府将在2007~2012年期间共拨款11 000亿卢布。规划颁布后，俄罗斯努力完善农业银行网点，方便在春播、秋收等关键时期为农民提供更新农机具的优惠贷款。国家对农作物的保险从26%提高到40%。为了稳定粮食市场价格、增加生产者收入和促进粮食出口，俄罗斯政府于2009年成立了联合粮食公司。为了帮助农业生产者提高生产效率，俄罗斯还创建了“国家农业信息发布系统”。

在初步实现这个规划之后，2011年11月7日，俄罗斯农业部公布了《2013~2020年俄罗斯联邦农业发展和农产品、原料和粮食市场调控国家纲要》。2014年又批准实施《农业发展纲要》。这些新纲要的农业资金保障更加多元化，不再单纯依靠联邦预算拨款，地方政府和企业的投资也占有相当大的比例。为了落实新纲要提出的各项任务，俄罗斯采取了两项大的措施来推进它们的实施。一是中央政府实施“2013~2020年俄联邦农村地区持续发展”国家项目，计划在7年时间内恢复农村地区的原有活力，鼓励青年人回到农村，并吸引各类专业人才在农村安家。在国家和地方政府提供的资金中，有45亿卢布将用来对80个联邦主体的农村居民进行补助，帮助改善住房条件。愿意迁往农村的专业人才及其家庭也将获得政府提供的住房。另有43亿卢布将用来在71个联邦主体的大部分村镇中统一建设自来水、电力和天然气供应网络。农村地区的教育和医疗条件也将得到改善，将陆续建起更多的体育和娱乐设施，民俗文化和传统手工工艺也将获得资金支持。2015年，在这个项目的框架之下，中央政府从联邦预算中划拨约90亿卢布用于农村地区发展，各地方政府和其他机构也将共筹资金210亿卢布。二是要求地方政府在上述纲要框架内有针对性地制定地区发展规划，保障农业生产，农产品加工、运输、仓储等部门的平衡发展，实现农业和其他产业间跨部门生产联系和经济联系，促进农业生产、食品工业和加工工业的发展，制定措施加快企业的技术更新，以及对农业管理者、专业技术人员进行培训，提高其业务水平，以充分发挥不同地区的农业优势。

（二）各项政策的有力调控

为了保证规划的有效实施，普京主要采取了四个方面的政策进行调控。

1.增加投入增强活力的政策。主要是财政和金融两个方面的支持。财政政策主要体现为增加预算投入。前10年分为稳定增长和优先增长两个时期。在1999~2003年的稳定增长期，联邦预算用于农业和渔业的支出由88亿卢布增加为312亿卢布。同时，改变了预算支持农业的方式方法，一是把预算资金用于生产的“突破口”，首先用于可快速复兴的粮食经济、养禽业、养猪业和温室蔬菜业等部门；二是大力支持那些生存能力强和工作有效率的企业和组织，通过按季度发放优惠贷款、国家承担对部分新工艺推广费用等进行资助；三是实行预算贴息贷款，对购买良种畜、良种禽和优良种子以及收集和加工生物废料拨发预算补贴，广泛建立农技设备出售、租赁和维修中心，以保证农民对农技设备的需求。2005年普京提出发展农业等四大国家优先项目后，农业预算投入进入优先增长时期。2005~2006年对农业的投入增长近10倍，达到3 600亿卢布，提供农业贴息贷款1 910亿卢布。2008~2012年，中央政府计划从联邦预算中拨款5 510亿卢布发展农业。为了保证中央和地方对农业的优先投入力度，每年俄罗斯联邦预算与地方预算的拨款配套比例大体保持在2∶3，从而使俄罗斯对农业的扶持计划占到国家预算的10%以上。

金融方面主要体现为增加农业贷款。为了保证在市场经济条件下国家支农资金使用的有效性和可操作性，俄罗斯于2000年建立了国家农业银行，作为向农业生产组织提供贷款的主要机构。该行已在全国80%的地区发挥作用，为农业生产经营顺利发展创造了前提和制度保证。国家的金融支持政策包括：以利息补贴的方式鼓励商业银行向农业贷款，并向效益好的企业提供优惠贷款；国家拨款建立粮食稳定基金，以平抑粮价，保障粮食市场的稳定和保护农民利益；减轻农业企业的债务，并把减免债务与提高生产效益挂钩；国家拨款建立国家农机租赁公司，并制定相应的拨款、抵押、保险和资金返还机制，以保证向农业企业出租农机；成立统一国家保险公司，为农业收成提供保险；鼓励使用新型农业机械装备，并提供贷款贴息。国家有力的金融支持，保证了农业贷款的不断增加，2006～2007年，俄罗斯农业银行为畜牧业提供贷款800亿卢布，为小型农业生产组织提供贷款630亿卢布，土地抵押贷款66亿卢布。农业银行在随后5年（2008～2012年）对农业的贷款比过去增加1倍，总额达到6 000亿卢布。2012年俄罗斯加入WTO后，对农业企业采取更加优惠贷款的政策，规定对农业企业的年贷款利率不超过5%。2017年，俄罗斯支持农业发展的资金再增加360亿卢布，总额达到大约2 500亿卢布。