近期,俄罗斯军工界在国际军贸市场取得令人瞩目的进展。俄与土耳其于2017年9月12日达成协议,将向土出售S-400防空系统。俄军工企业由此成功渗透到“西方传统军贸领地”--土耳其市场。西班牙《国家报》为此刊载了题为“俄全力争夺国际军火市场:军工业为生存奋斗”的文章,称“军事工业是俄罗斯占据尖端位置的少数几个产业之一,俄军工产量和军火销售预计在今后几年将进一步增长。”

回顾历史,俄罗斯军事工业创建于19世纪下半叶,在一战期间得到了全力推动。二战结束后,苏联积极推行国家管理体制改革,并对军事工业结构进行了调整。苏联解体后,俄罗斯军事工业转型在一度受到重创之后,逐步建立起一体化结构和集中管理模式,并且得到了长足发展。

▲2007年，时任总统普京提出需集中全国资源实现国家统一发展战略，包括继续进行军事工业综合体结构改革

发展历程

从无序转型到有序发展(1992-1998年)

苏联解体后,俄罗斯继承了苏联60%的军工企业和70%的军事科研机构,并在私有化和转型战略思想的指导下,依靠市场经济机制开始对军事工业进行重组和调整改革。然而,由于俄罗斯军事工业体系庞大臃肿,军工结构转型进展缓慢,特别是一些高度依赖协作关系的核心领域更是面临严重困难。而俄罗斯前期在军工企业私有化方面采取的一些改革措施缺乏充分论证,不仅没能吸引国内和国际资本,反而使投机活动加剧,使自身技术实力受到很大削弱,也导致俄在国际武器和军工技术市场的份额严重流失。此外,俄罗斯1993年颁布的《国防工业军转民法》要求719家军工企业实行军转民,但俄政府实质上并没有为军用品生产向具有市场竞争力的民用品生产的转变提供足够的资金支持,导致多数军工企业无轨可转。1996年俄军工企业的产值与1992年相比下滑了5/6,军工科研人员的数量减少了40%。

为了加大对军事科技政策的宏观调整力度,俄罗斯于1996年成立了由叶利钦前总统任主席的“总统科技政策委员会”,并陆续出台了科技发展战略计划,包括制定军工生产和军事技术合作法规,加强对军事科研成果的规划与管理,堵塞技术外流的漏洞,保障重点军事科研项目和高技术武器生产经费等。这些措施使得俄军事工业开始进入有序发展阶段。俄政府还于1998年制定了《1998-2000年重组国防工业法》,以期建立军民一体化的高科技工业集团。然而,当年发生的亚洲金融危机进一步加重了俄罗斯的预算紧张问题,导致俄军事工业重组计划无法顺利实施。

优化调整阶段(1999-2005年)

1999年,俄罗斯军事工业发生了重要结构性变化。俄政府根据当年出台的《关于俄联邦权力执行机构的结构》总统令,建立了航空航天局、弹药局、常规武器局、系统管理局和造船局等多个军工管理机构,从而形成了军事工业一体化垂直结构模式。俄罗斯还制定了《军事工业改革与发展专项规划》,对单一制国有军工企业实行股份制改造,将母公司的控股权转交给国家,从而更好地协调军事工业一体化发展。

进入21世纪后,俄罗斯经济得到了强劲复苏,为军事工业改革提供了较有力的物质保障。为此,俄罗斯对军事工业进行了以结构重组和推进一体化为主要内容的深层次改革。2001年,俄政府制定了《长期社会经济发展基本方针》,突出强调新的军事工业发展战略。俄政府据此大力推进军工企业的关、停、并、转,将投资和生产相结合,特别是以市场为导向、依托行业和技术体系架构,建立控股公司,并恢复此前被无序改革割断的设计局与专业生产企业之间的技术联系,使军事工业综合体成为俄高新技术军品和民品的科研与生产基地。俄罗斯还着力将军工企业合并为超大型国防科研综合体,在确保国家控股的前提下积极吸纳民间资本,为军工企业发展提供更有力的资金保障。时任俄经济部长格里夫还表示,俄政府支持军工企业在海外上市,为其未来发展争取更多的资金。

深化体制改革阶段(2006年至今)

为了解决军事工业管理权力分散、权限职责划分不明确等问题,俄政府于2006年建立了军事工业委员会,负责制定并监督实施军事装备及军工政策,协调政府、国防部和企业之间的关系。此外,俄政府还对多个职能机构进行改组,并出台了一系列专项计划,包括《2006-2010年及至2015年间俄联邦军事工业综合体发展计划》、《2007-2015年国家装备发展战略》、《2015年前俄罗斯航空工业发展战略》、《2020年俄罗斯造船业发展战略及前景展望》等。这些专项计划的实施,进一步推进了俄军事工业的一体化进程。

2007年,时任总统普京提出需集中全国资源实现国家统一发展战略,包括继续进行军事工业综合体结构改革。为此,俄罗斯于2008年5月在工贸部内建立国防工业综合体发展局、航空工业局、造船工业与海洋技术局、常规武器弹药与特种化学工业局、无线电电子工业局等机构。与此同时,俄政府着力创建国家军工(集团)公司和专业公司,从而基本形成了军工企业和组织新型结构,承担着60%的军品生产任务,业务领域涵盖航空、造船和电子等行业。

随着军工体制改革的不断深入,俄军事工业综合体呈现出良好发展势头。2008年,俄军工企业总产值比2000年整整翻了一番。俄罗斯不仅武装力量和强力部门所需产品的产值在上升,民用品和军民两用产品的产量也在增加。俄军品出口额持续攀升,从2002年的不足40亿美元增至2016年的150多亿美元。

▲尽管俄军工企业在重组过程中面临重重矛盾，但航空航天、造船等军工企业的成功转轨为其他军工企业提供了样板

改革举措

着力优化管理体制效能

俄罗斯军事工业改革初期,管理体制频繁变更,不仅造成国家资源的严重浪费,而且降低了以民用品生产为导向的军工企业改革效率。在1999-2004年期间,俄罗斯曾由主管军事工业的副总理管辖科技工业部和5个军工局,这种管理体制存在着产权不明、职责不清、效率低下等弊端。特别是俄军工管理权严重分散,仅国防部就有50多个负责订货的机构,各机构均有自己的预算,在军工体制中努力争取自己的利益,导致内耗严重。为进一步加强对军事工业的管理,俄政府于2004年撤销了5个军工局,在工业与能源部下设联邦工业署,专门负责管理军事工业订货需求。2006年军事工业委员会的建立,进一步强化了对军工行业的集中管理。

目前,俄罗斯军事工业已形成“总统/议会→联邦副总理→权力执行机构”的垂直管理体制,并且呈现出军事科研与生产规划由政府多个部门向军事工业委员会集中的特点。俄军事工业委员会已成为俄联邦政府常设机构,主要承担组织、协调和监督军事工业和军事技术保障等职责。俄政府2013年2月修订的《俄联邦政府军事工业委员会条例》明确规定,该委员会主席由俄政府主管军事工业的副总理担任。此外,俄政府还对多个拥有军事工业管理权的职能部门进行改组,进一步理顺了垂直管理体制。

积极推进军工企业一体化重组

根据俄政府2001年出台的《长期社会经济发展基本方针》,特别是其中涵盖的关于发展军事工业的战略思想,俄罗斯明确了军事工业改革的一系列要求,主要包括:完善军事工业体系,保障军队建设计划落实以及换装需求;提高军事工业的科技含量和生产效率,建立大型一体化的军工企业集团;增加对军事科研和设计的资源投入,有效利用军事工业力量发展民用经济。根据这一方针,俄罗斯军事工业依照国家经济发展和国防战略,并结合行业和技术体系的特点,着力推进军工企业的一体化重组,从而将宝贵的资源用于集中打造具有市场竞争力的高科技精品。

尽管俄军工企业在重组过程中面临重重矛盾,但航空航天、造船等军工企业的成功转轨为其他军工企业提供了样板。2001年10月29日,俄罗斯组建了国家全资的苏霍伊航空工业集团,并在此后先后并入苏霍伊飞机制造厂、新西伯利亚飞机制造厂等相关企业。2002年,俄罗斯在安泰公司和金刚石设计局的基础上建立了“金刚石-安泰”联合公司。2007年成立的俄罗斯技术集团公司是俄规模最大的军工企业,下辖663家企业,其高科技和工业产品生产份额一度占全俄军工企业生产总额的23%。现如今,俄罗斯共有约50家大型军工集团,生产60%以上的军工产品。

大力发展军民两用技术

俄罗斯军事工业基础较为坚实,虽然在苏联解体后曾一度出现严重衰退,但在军工体系中至今仍然汇集着全国70~80%的高科技潜力。为此,俄政府注重发挥军工企业在核能、航空航天、造船、电子产品、光学仪器等领域的传统技术优势,积极鼓励研发军民两用技术,并努力将高科技军民两用技术应用于民用品生产,以增强军工企业产品市场的竞争力。俄政府在军工部门设立了科技协会,收集评估民用部门的建议。俄在制定与军事有关的科研规划时,由军事工业委员会负责协调国家科学技术委员会与军工部门之间的关系,积极借鉴科研机构和高等院校的基础研究成果,及时将具有军用和民用价值的科研项目进行相互转化。俄军工企业还通过联合与合并,从体制上解决了科研与生产脱节的问题,更好地实现了技术优势互补,并且降低了开发、研制与生产成本。

俄罗斯军工企业如今在国内高科技机器制造民用产品中占据着较大的生产份额,特别是在民用航空航天、通信电子技术和光学仪器制造等领域。俄军工企业的产品在工业用爆破材料中所占比重为100%,在造船业和无线电器材中所占比重为90%,在通信器材中所占比重为70%,在尖端医疗器械中所占比重为60%,在燃料动力工业高科技设备中所占比重为30%。此外,俄军工企业在运输机械制造方面也居于国内领先地位,其生产的产品与进口产品相比在性价比方面同样具有较强的竞争力。

▲2001年10月29日，俄罗斯组建了国家全资的苏霍伊航空工业集团，并在此后先后并入苏霍伊飞机制造厂、新西伯利亚飞机制造厂等相关企业

主要影响

促进军队现代化建设

军事实力始终是俄大国地位的重要支撑。在俄罗斯整体国力无法与美国及其西方集团相抗衡的情况下,强化军事实力是俄维持国际地位的最有效方式。俄也希望通过强化军事工业建设、加快武器装备更新来促进军队现代化建设。时任俄军总参谋长马卡罗夫2008年12月在莫斯科会见军事外交界代表时指出,俄罗斯军事改革的目的在于建设一支具有强大机动能力和最新式武器装备的现代化军队。

在新一轮的军事改革中,俄军武器装备更新与现代化建设仍然倚重本国军事工业。欧洲对外关系委员会在一份研究报告中称,面对军工企业生产新式装备能力不足的实际情况,俄罗斯军事改革在最初阶段并非一味追求建立一支完全新式装备的部队,而是确保现有装备能够有效使用,并加强常规军事武器和战略性军事技术的融合。但进入21世纪以来,随着军事工业实力的提升,俄军武器装备建设取得了很大发展,以军事工业为物质基础的俄罗斯军事实力得到了大幅增强。俄武装力量的人员和装备数量仅相当于当年苏军的1/4,但质量和效益得到明显提升。俄罗斯新增的军费并非简单地用于扩大规模,而是在相当程度上用于军事工业建设方面,从而为新型武器研发提供了持久动力。2007年,俄陆海空军和战略部队平均20%的武器装备实现了换装或者技术升级。此后9年里,俄用于武器订购的拨款高达49390亿卢布(约合1830亿美元),其中63%用于批量采购新型武器装备。

带动国家经济的良性发展

美国等西方国家的经验表明,军事工业对于国家经济有着巨大的牵引作用,特别是能带动相关基础装备制造业的发展,并且能有力地推动科技水平的提升。俄罗斯近年来对军事工业进行结构性调整改革,促使军工企业不断扩大业务范围,积极参与市场竞争,注重民用市场需求,拓展国际合作渠道,着力增加产品出口。这些举措不仅在相当程度上改善了俄军事工业的生存与发展环境,而且逐步建立了适应市场竞争的运行机制,并对国家经济起到了有效的引领作用。

前俄副总理兼国防部长伊万诺夫在俄联邦工商联合会的大会上公开表示,俄军事工业在对国家经济重要部门进行技术改造革新方面发挥了重要的、不可替代的作用。他指出,在民用宇航技术、航空制造、造船业、电子产品和光学仪器等领域几乎完全由军工企业主导,军工企业的科技产品在俄科技产品总量中所占比重达到70%。事实上,俄军工企业已逐渐成为航空、航天、核能、船舶、兵器制造等高科技产品的主要制造平台。这些高新技术具有广泛的应用空间,对于俄罗斯科学技术发展具有重要的拉动作用,并且推动俄国家经济朝着创新型经济模式的方向转变。

拓展对外军事技术合作

军工企业在俄罗斯制造业中属于技术含量较高的经济部门,俄在军事工业体系转型过程中最大限度地保留了高精尖技术部门,并且造就了一批新技术生产联合体,为俄未来发展高新技术巩固了基础。随着俄罗斯军事工业结构进一步优化,生产效率不断提高,市场竞争力逐渐增强,俄军工企业开始以新的姿态重新跻身全球军贸市场领军方阵,并扩大了对外开放和融资渠道,加强了科研与市场的联系。特别是俄罗斯准许外国公司购买俄技术公司股份,推动形成了财政资金、企业自有资金、私人非赢利机构资金和国外资金并存的多元化资金来源。此外,俄军民产品结构的优化也对俄军工产业结构的调整起到了促进作用,并进一步提升了俄在国际军贸市场的竞争力。

近年来,从俄法合作建造军舰,到俄印联合研发第五代战机,再到中俄在军用飞机和防空武器领域的合作,保持着核心竞争力的俄罗斯军工企业在国际军贸市场积极拓展空间。例如,俄罗斯不断扩大在东南亚这一新兴军贸市场中的份额,特别是越南成为继印度、委内瑞拉和中国之后的第四大俄罗斯武器进口国。此外,俄罗斯还通过军事技术合作,加强了对独联体国家的影响力和控制力,包括向白俄罗斯和哈萨克斯坦出售S-400防空系统,打造能够与俄军协同的一体化防空网络。

▲现如今，俄罗斯共有约50家大型军工集团，生产60%以上的军工产品

存在问题

国防部与军工业界的矛盾根深蒂固

国防部与军工部门之间一直矛盾尖锐。近年来,随着俄政府对军队建设的日益重视,军队要求军工企业提供最先进武器的呼声日益高涨。俄国防部常常抱怨军工企业生产的是“老旧”的武器装备,或者仅仅是对先进武器的“仿制”和“翻新”,已无法满足军队的需求。然而,军工企业也有自己的“难处”:一方面,国防部在武器装备订购方面总想“少花钱多办事,甚至办最好的事”,订购资金也往往难以如期到位,或者大幅缩水;另一方面,国防部坚持将部分资金用于从国外直接订购先进武器,例如在2010年与法国达成购买和联合生产4艘“西北风”两栖登陆直升机航母的军贸合同等,从而减少了对俄军工企业的预算投入,也引起军工企业的极大不满。

此外,俄军工企业业务性质特殊,接受外资条件受限,长期受到经费不足问题的困扰。尽管近年来俄军品出口额呈上升趋势,2010年首次超过100亿美元,2016年上升为150亿美元,但对于规模庞大的军工企业实现正常运营和设备更新而言仍然只是“杯水车薪”。2011年,由于军工产品价格上涨导致俄军工企业延迟交付一批国防订货,并最终因国防部未支付合同金额以外的涨价费用而搁浅,军工企业与国防部之间矛盾激化,不得不由总统亲自裁决。最终,普京于2012年11月解除了谢尔久科夫的国防部长职务,并在任命谢尔盖·绍伊古接替防长职务时特别强调:“要妥善处理国防部与军工企业之间的矛盾。”

军工系统固有问题难以解决

首先,俄军工生产体系存在历史性问题。苏联时期的军工体系是根据当时的地域条件进行的统筹布局,其中包括建在今日乌克兰、白俄罗斯和中亚国家境内的部分军工企业。这些位于俄罗斯境外的前苏联加盟共和国军工企业,有些已经在一个国家或地区内自成体系。特别是乌克兰继承了原苏联约25%的军工生产能力,包括尼古拉耶夫造船厂、安东诺夫设计局、哈尔科夫飞机制造厂、第聂伯尔南部机器厂等。这些军工企业有的已经失去了原有的生产能力,有的转产民用品,有的则因为国家关系不睦而难以与俄达成合作协议,即使是保障合同也难以得到落实。鉴于此,俄需要在本国境内建立相关企业,逐步打造自己的生产能力,才能彻底解决这种历史性问题,真正完善军工体系。

其次,俄军工企业普遍存在设计人才老化的问题。目前俄军工企业从业人员以60多岁的“老军工”和30岁以下的“新人”为主,30~50岁之间的科研和技术骨干严重缺乏。俄政府主管军工的副总理罗戈津认为,这种状况使新时期俄军事工业振兴面临严重的人才困难。现如今,俄军工业界非常缺乏像苏联时期科罗廖夫那样的科技创新设计大师。俄军工领域需要着力培养和造就能够为某个科技方向提供整套思想的科技人才,能够在清楚分析国家面临安全威胁前提下提出应对策略的设计人才。

军工企业资金保障仍显不足

尽管近年来俄罗斯向军工企业的投资有了明显增加,但与实际需求相比仍有明显差距。2007年10月,俄罗斯具有重要战略价值的军工企业--库兹涅佐夫科技综合体曾因无力承担巨额债务,一度面临破产。据估计,该综合体当时负债总额超过17亿卢布,包括7700万卢布的税款和1200万卢布的工资拖欠。在军工企业自身无力偿还债务的情况下,如果国家不提供财政支持,企业只能破产。

事实上,俄罗斯长期财政投入不足,在相当程度上制约了军工企业的转型发展。一般来说,衡量国家对军工投入的水平主要看国防开支在GDP中所占比重。在20世纪80年代,苏联的国防开支在GDP中所占比重达8.5%。而到了2009年,俄国防开支在GDP中所占比重仅为2.8%。普京复任后明显增加了国防投入,在《2013-2015年国防预算法案》中将国防开支增至GDP的5.89%,并且要求用于武器装备采购的费用不能低于60%。但尽管如此,这些经费对于庞大的俄罗斯军工综合体而言仅能维持基本运转,难以满足增加科研投入、更新生产设备、研制高技术产品等方面的需求。

此外,俄罗斯军事工业目前仍处于恢复性增长期,容易受到国内和国际经济形势变化的影响。21世纪初国际油价的持续上涨曾使得俄罗斯国家经济实力明显增强,也为俄军事工业改革提供了较为坚实的物质基础。但自从2008年以来,全球范围的金融危机导致世界各国经济衰退,也对俄军事工业造成严重冲击。不少军工企业资金严重短缺,无法满足转型发展的财政保障需求。

▲军工企业在俄罗斯制造业中属于技术含量较高的经济部门，俄在军事工业体系转型过程中最大限度地保留了高精尖技术部门，并且造就了一批新技术生产联合体，为俄未来发展高新技术巩固了基础

发展趋势

军工企业呈集团化发展模式

俄罗斯军工企业曾在世界武器市场占有重要份额,但随着俄与西方技术差距拉大,这种价格优势逐渐消失,军工企业面临资金和研发投入的双重困境。为此,俄罗斯军事工业下一阶段改革重点将是进一步整合军工力量,希望通过建立类似于“俄罗斯技术集团公司”之类的实体,把军事工业所有领域的力量和国际市场结合起来,包括打造金融工业集团,形成集科技、工业、贸易与金融为一体的国际化大型军工集团,借助整体力量恢复国际竞争优势。

事实上,进入21世纪以来,俄罗斯已将1630多家军工企业合并为36家超大型国防科研生产综合体,包括12家武器装备总装企业,13家武器系统生产企业,11家动力及其它配套设备生产企业。在今后数年内,俄罗斯仍将以集团化、专业化的方式,继续推动军工产业结构调整改革。俄政府将根据武器装备和军事技术的领域和类型,以各行业核心设计局和工厂为主体,继续打造科研生产综合体的军事工业结构。这些军工企业集团将获得更多的武器装备进出口自主权,可以独立参与国际竞争,开辟国际军贸市场。

继续推进军工企业私有化进程

俄罗斯在苏联解体之后即开始对军事工业管理体制进行改革,基本方向就是从计划经济向市场经济转变,逐步建立多种所有制共存的混合经济,军工企业和科研院所实行自主经营,参照西方国家的军工体制建立军方主导的武器装备采办制度。

俄军工企业所有制形式根据企业自身重要性分为国家所有制、国有制与股份制相结合(部分私有化)和股份制(完全私有化)等3种形式,其主体是以国家控制大部分股权为基本形式的股份制企业,例如,俄罗斯在合并组建超大型军事科研生产综合体时,就明确要求国家控制股份不得少于51%,在此前提下才可以将其他股份向私人投资者出售。

从长远看,俄军事工业私有化的进程将主要从2个方面进行:一是国有制军工企业实行私有或私营;二是准许军事工业领域以外的私有企业及其他经济实体进入军工行业。不过,出于对私有化利弊的不同考虑,俄罗斯在实施军事工业私有化方面会比较谨慎,采取的措施也会相对保守,因此私有化的进程不会一蹴而就。

着力推动军事工业军民兼容深入发展

俄罗斯继承了苏联时期的庞大军事工业,在新的市场经济条件下,调整优化军事经济发展模式,确保军事工业在先进的技术工艺基础上进行结构改革,保持军事工业科技创新和产业发展能力,形成军品和民品市场良好对接机制,是俄罗斯经济复兴面临的重要问题,也是俄积极融入国际经济一体化必须克服的障碍。自20世纪90年代以来,俄罗斯总结了前苏联时期军用和民用技术相互分离带来的深刻教训,非常重视优先发展军民两用技术。俄罗斯认为,军转民是改变经济军事化格局的有效途径。尽管由于资金缺乏、管理不善、各部门意见分歧等问题,俄军工企业军转民进程遇到重重阻力,但政府不懈努力,通过各种措施促进军事工业的军民兼容,取得了良好的效果。

近年来,俄政府为鼓励军民两用技术的开发,先后出台了一系列法规制度。包括鼓励军工企业生产民用品和开发军民两用技术的《俄罗斯联邦军事工业军转民法》,致力于推动军转民进程的《关于压缩动员能力和动员储备》总统令,明确军转民工作目标、任务和实施方案的《俄联邦军事工业转产专项计划》。从长远看,俄还将注重积极开展军用与民用领域技术的双向转移,加速科技进步在军事工业领域的应用,降低获取前沿技术的成本,缩短武器装备研制周期,进一步促进军用和民用工业基础的一体化。