作者分系吉林大学行政学院国际政治系教授、朝鲜半岛协同创新中心研究员，政治学博士；吉林大学行政学院国际政治系博士研究生

 

关键词：安倍政府 中亚 政府开发援助计划 “一带一路”

内容提要

冷战结束以来,日本一直以ODA政策为外交工具发展与中亚国家的关系,而且多年来位居对中亚五国经济援助最多的国家前三名。安倍上台以后加强了对中亚地区的关注，其中亚ODA政策不仅提升了援助总额而且还加大了无偿援助金额，并调整了重点援助国别。其ODA项目实施的特点表现为以“高质量基础设施建设”为重点,以关注民生工程为亮点；重视对中亚地区的价值观塑造以及积极参与联合国提倡的合作项目。其政策调整的驱动因素则有四点：“俯瞰地球仪外交”理念推动下对一流国家地位的追求,为实现能源进口国多样化目标的战略部署、受到美国“新丝绸之路”计划的催化影响以及意在“平衡”中国在中亚地区的影响力。从实施效果和影响来看，调整后的日本对中亚ODA政策具有一定的局限性，主要体现在发挥政治影响力不足、难以实现能源进口国多样化目标以及日本国内经济问题的制约方面；而最重要的成效则是提升日本在中亚社会基层民众中的受欢迎度，这将成为日本进入中亚的潜力。安倍政府对中亚ODA政策的调整不会在政治、经济和能源方面对中国产生大的影响，但其ODA政策的成效对中国“一带一路”战略进入中亚，建立良好“国家形象”以及实现“民心相通”等目标提供了启示。中国应在中亚地区加强对民生工程的重视；在参与中亚地区能源开发的同时，注意环保问题以及加强双方各层次人员的交流。

1问题的提出

日本与中亚五国建交25年来，一直以ODA政策为外交工具发展其与中亚国家的关系。虽然对中亚地区的资金投入占ODA总份额较小，但日本常年来位于对中亚五国经济援助最多国家的前三名。2012年以后，日本加强了对中亚地区ODA政策的关注。当年日本外务省制定了除土库曼斯坦外,针对其余中亚四国的国别援助方针，标志着中亚成为日本ODA政策的重点地区之一。2015年10月，日本首相安倍晋三对中亚五国进行国事访问并与各国签订大额经济援助协议。安倍是继小泉2006年出访哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦后，第二位到访中亚的日本首相，其一次性访问中亚五国在日本历史上也尚属首次。2017年5月1日召开的“中亚+日本”对话机制第六次外交部长会议，总结了2015年安倍与中亚各国签订的经济援助协议的实施成果，并进一步深化以及明确了未来日本对中亚五国经济援助的具体项目及措施。

自上世纪90年代日本经历经济危机以来，其ODA支出逐年减少。日本政府提出要战略性使用ODA，提高ODA的投出质量以实现日本国家利益。在日本ODA逐年减少的大背景下，安倍政府却在中亚加大ODA投入，加强与中亚国家的联系。因此本文旨在研究四个问题，一，日本对中亚的ODA政策做了哪些具体的调整。二,分析其政策调整的动因。三,对日本的中亚ODA政策效果进行评估并兼论其影响。最后，根据对安倍政府新中亚ODA政策的研究结果，分析其对中国“一带一路”战略进入中亚有何启示。

2既有研究之不足

日本的ODA政策向来是日本政府推行对外政策的重要手段，中外学者大多将日本的中亚ODA政策置于其整体的对中亚外交政策的框架中进行研究。因此对日本的中亚ODA政策的研究，需要对其中亚外交政策的研究成果进行梳理。目前中外学界普遍认为,日本与中亚建交25年来，通过初期的经济援助，历经日本提出“丝绸之路外交”、“中亚+日本”机制建立、小泉首次访问中亚地区、麻生外相的“自由繁荣之弧”构想再到2015年安倍遍访中亚五国，双方政治伙伴关系不断升级。然而，学界在关于日本进入中亚以及不断升级外交关系的动因问题上有分歧。关于其动因的解释一般有以下三点：一是“资源说”，认为日本进入中亚并且将大部分ODA投入在能源相关领域是由于中亚拥有丰富的资源能源。

在日本政府对中亚的相关报告中，也均提到中亚拥有日本需要的能源问题。但是，一部分学者对“资源说”进行了反驳，他们认为日本与中亚在地缘上相距甚远且运输渠道不通畅，日本很难通过中亚进口能源资源。而且日本通过20多年间对中亚的ODA投入，目前日本的能源资源进口依然严重依赖中东地区而不是中亚，因此指出日本的中亚政策并不是单纯为了资源进口。第二，“经济利益说”。持该观点的学者认为，中亚自苏联解体后可成为日本销售本国产品的巨大市场，将蕴含丰富的经济利益。但是该观点受到许多反驳，反对者认为“中亚国家的市场对日本企业并没有太强的吸引力，这在日本企业界几乎成为一种共识”。第三，“政治战略说”。该观点认为日本的中亚外交政策不断升级的内因在于冷战后日本国家利益观的转变，不断追求其政治大国地位的需求所致。外因在于维护日美同盟关系，特别是在美国打响反恐战争后，日本在中亚配合美国的行动。同时还由于大国中亚外交竞争的推动，日本希望在中美俄大国主导的中亚地区体系中占取一席之地。

中国和欧美学者大多偏向于“政治战略说”，认为日本的中亚政策是日本政府规划好的战略型政策。然而，日本的学者则持不同观点。一部分学者否定“资源说”以及“经济利益说”，认为中亚的资源以及市场无法对日本的资源进口现状和对外贸易产生实质的影响。因此他们对中亚在日本外交中的定位普遍较低，认为“日本在中亚并不存在重要的利益”，不值得日本对其倾注外交资源。也有日本学者认为日本在中亚存在重要的利益,但是日本政府却在如何进入中亚的问题上没有发挥应有的作用。同时指出日本的中亚外交不具有政治战略性，只是短期的以事论事而展开的外交。例如筑波大学的学者Timur Dadabaev就指出日本的中亚政策非常的不清晰以及不具有连续性，原因在于日本政府对中亚的战略地位无法形成统一的认识。此外，日本学者在中亚地区的大国竞合问题上多将中国视为对手而很少谈及美国与俄罗斯的影响力，他们多将日本的ODA、“日本+中亚”机制与上海合作组织以及中国对中亚的投资进行比较。

总的来说，大多数中外学者的基本研究路径是从冷战后日本与中亚关系的发展入手梳理其历史进程,进而分析双方关系不断升级的原因。但在日本对中亚关系的动因分析以及定位上存在分歧。日本学者普遍认为日本的中亚政策并不具有战略性，而是单一投机式的模糊政策。而西方学者以及中国学者则认为日本的中亚政策是具有长期性的战略部署方针，是日本国家战略中的一环。

此外，学界在对日本的中亚政策以及ODA政策的评估方面研究较少。大多数学者只提到20多年来日本与中亚双方关系不断升级，而很少在具体领域如政治层面、经济合作层面、能源合作层面以及大国竞争格局层面对日本的中亚政策进行评估以及指出其影响。同时，中国学者们提到日本进入中亚会对中国在该地区的利益产生牵制，提倡中国可在该地区争取与日本合作。部分中国学者也提及日本的中亚ODA政策给中国提供良好的启示，但在描述具体的启示作用以及对中国的建议方面内容较少。

本文将不遵循大多数学者采用的历史归纳法，而通过对安倍政府的中亚ODA政策研究，分析日本进入中亚的动因。也从侧面论证日本进入中亚地区是符合“资源说”、“经济利益说”还是“政治战略说”。此外，由于目前学界对冷战后至21世纪前十年的日本对中亚外交政策以及ODA政策的研究成果较多，而对其近年来的变化研究较少。因此本文将研究问题的时间段重点放在2012年即安倍晋三上台以后的政策调整上，并根据最新的国际以及日本自身的情况变化探讨其政策调整的动因并进行政策评估，以增强研究的时效性。最后由于中亚地区是中国推行“一带一路”战略的重点区域，根据对日本的中亚ODA政策的研究结果来继续探讨其对中国的影响并提出相关政策建议，对中国有着重要的现实意义。

3安倍政府对中亚ODA政策的调整与项目实施特点

（一）安倍政府对中亚ODA政策的调整

第一，ODA投入总额的增长。2012年安倍上台以后，日本对中亚五国的ODA支出总额开始上涨（如图一所示）。2017年3月日本外务省公布的最新数据显示，2015年其对中亚ODA支出总额几乎是2014年的两倍。2015年10月，安倍出访中亚五国，并与土库曼斯坦签订2.2万亿日元的协助协议，与乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦以及吉尔吉斯斯坦分别签订127亿日元、9亿日元和136亿日元的援助协议。 ODA项目一般持续3-4年，如2006年小泉纯一郎首相首次出访中亚的乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦并签订ODA援助协议，小泉的那次出访带动了日本对中亚ODA支出总额在2006—2010年持续增长。因此安倍2015年出访中亚，也将会带动日本对中亚ODA投入总额在未来几年内的持续上涨。2016及2017年是中亚ODA项目开始实施的前两年，涨幅将会比2015年更大。

第二，在援助类别方面，无偿援助金额涨幅明显。日本的ODA援助类别包括有偿援助、无偿援助以及技术援助三种形式。至今为止日本对中亚五国的援助都以有偿援助为主。但是，根据目前公布的数据对比分析发现，日本对中亚地区无偿援助的涨幅最显著。2012到2016年间,无偿援助的金额涨幅高达四倍（如图二所示）。而无偿援助的重点国家则为吉尔吉斯斯坦与塔吉克斯坦（如图三所示）。无偿援助主要用于改善受援国的民生问题，以及无偿提供人才培养项目，属于政府赠款。日本政府特别强调无偿援助计划必须遵循本国的外交政策，因此无偿援助较之其他两种援助来说更具政治外交性。

第三，重点援助国别的调整。2012年以前，在中亚五国中乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦是日本的重点援助对象。2012年以后，日本调整了ODA重点援助的国家（如图四所示）。首先是加大了对传统重点援助对象乌兹别克斯坦的援助力度，对其2015年的援助份额远远超过其余四国。其次，对吉尔吉斯斯坦的援助份额也逐步上升，超过对哈萨克斯坦的援助，成为日本对中亚援助投入排名第二位的国家。最后值得注意的是,日本开始加大对土库曼斯坦的援助。2015年安倍出访中亚，与土库曼斯坦签订的援助协议金额远超过对其他四国的援助总额，而此前土库曼斯坦一直是获得日本ODA援助金额最少的国家。土库曼斯坦还有望在未来3-4年内成为获得日本ODA援助最多的中亚国家。

（二）对中亚ODA项目实施的特点

第一，以“高质量基础设施建设”为重点以关注民生工程为亮点。日本的基础设施建设项目主要集中在中亚的交通运输部门以及社会民生工程。日本认为对运输部门的基础设施建设是提高中亚地区市场经济水平，加速区域一体化进程，特别是运输资源的关键步骤。如在哈萨克斯坦江布尔州的“中亚地区经济协力物流通道改造工程”，在吉尔吉斯斯坦的“国际公路改善计划”以及在塔吉克斯坦的“杜尚别机场发展项目”等。此外，日本还认为经济援助要注重对基层社区以及个人层面的援助，解决当地民众的实际需求。因此，日本提出特色的“基层·人的安全保障无偿援助项目”，用以支援中亚地区民生工程的基础设施改造。

第二，重视对中亚地区的价值观塑造。这主要体现在其对中亚地区的人才培养项目和大量的对策研究项目方面。日本非常注重对中亚地区人才的培养，认为该措施是促进中亚地区民主化、市场经济化、维护日本建造的基础设施必不可少的一环。因此，日本的人才培养主要集中于对中亚国家行政人员、经济领域以及交通、能源相关领域技术型人才的培养。日本在中亚地区建立“日本中心”开设日语以及经济商务课程，并在当地建设日式科技大学培养技术型人才，还接受中亚地区官员以及商界人才到日本留学。具体项目有在吉尔吉斯斯坦的“人才育成奖学计划”和“税务机关人员培训项目”；在哈萨克斯坦的为振兴中小企业而开展的金融和非金融支援人才培训项目。 除了通过人才的培养灌输日本式的价值观外，日本还直接参与中亚地区的大量对策研究项目。其范围相当广泛，从教育、科技、能源合作到经济一体化、国家民主化进程的对策研究项目，在此过程中向中亚传输日本的价值观。

第三，积极参与联合国提倡的合作项目。日本的援助主要集中在国境管理以及禁毒两个涉及地区安全的合作领域，重点援助国家则是塔吉克斯坦。相关项目为“促进塔吉克斯坦与阿富汗边境互通管理合作计划（联合国合作项目）”以及“哈特隆州边境安全加强计划（与联合国毒品和犯罪问题办公室合作项目）”。

综上所述，日本在中亚地区的ODA投入总额在2012年后持续增长,而且是在90年代后日本不断削减ODA支出的情况下的总额增长。同时,在无偿援助方面增长迅速,体现了日本对中亚ODA政策的政治外交性。在具体ODA投入的国家分配方面，安倍政府也进行了调整。最后，根据项目实施的特点，日本对中亚地区的支援项目不是着眼于能够得到即时回报的经济贸易或资源进口方面，而是更多集中于需要长期投入的基础设施领域、人才培养、对策研究方面。因此，本文认同中国以及大多数西方学者的观点，日本对中亚地区的外交政策以及ODA投入具有政治战略性。

4安倍政府中亚ODA政策调整的动因分析

本文在认同日本对中亚政策的“政治战略说”的基础上，结合近年来日本国内外形势的变化，探讨安倍政府调整中亚ODA政策的动因。本文认为其政策调整的驱动因素有四点：“俯瞰地球仪外交”理念推动下对一流国家地位的追求、为实现能源进口国多样化目标的战略部署、受到美国“新丝绸之路”计划的催化影响以及视中国为竞争对手，意在“平衡”中国在中亚地区的影响力。

（一）“俯瞰地球仪外交”理念推动下对一流国家地位的追求

“地球仪外交”的概念源于安倍第二次担任日本首相后的首次施政演说：“外交，不能仅着眼于与周边国家的双边关系，还要像观察地球仪那样俯瞰整个世界，基于自由、民主、人权、法治等基本价值观，开展战略外交”，“我的外交以重视国家利益为基本,将重建受损的日本外交，并使日本在世界的地位稳固、明确起来”。而对于日本的世界地位的定义,安倍认为“日本现在不是一个二流国家,永远也不会是一个二流国家”。总的来说，安倍“俯瞰地球仪外交”的目的是为了维护日本国家利益，稳固、明确现在以及未来日本一流国家的地位，因此日本需要跳出传统外交范围，放眼全球开展战略外交。在如何成为一流国家的问题上，安倍认为“日本必须是一个规则推动者、公共资源守护者以及美国和其他民主国家的有效盟国和合作伙伴”，这与日本自八十年代以来对政治大国地位的诉求相吻合。具体措施则包括：推动联合国改革以提升日本在联合国的地位；参与国际、区域规则的制定以提升日本的国际话语权及影响力。在对于中亚地区的描述上，安倍政府指出“中亚国家位于亚洲中心位置，是东西方结合点，具有地缘政治的重要意义，对于‘俯瞰地球仪外交’来说非常重要”。因此，在“俯瞰地球仪外交”理念推动下，安倍政府开始在中亚地区投放ODA资源，为日本一流国家地位奠定基础。

第一，利用ODA援助项目换取中亚地区对日本“入常”的支持。在全球层面，日本将跻身安理会常任理事国视为政治大国的标志。从中亚独立之初起，日本对中亚地区ODA援助的一个重要目标便是要求其支持日本“入常”。从2016年起日本将担任两年的联合国非常任理事国。日本外务省也于2016年1月底设置了旨在推动联合国安理会改革的战略本部,由此发起新一轮的“入常”冲击。因此，近几年日本官员出访时屡次要求出访国家支持日本在安理会改革中的诉求，在中亚地区也不例外。2015年10月，安倍出访中亚并签署ODA协议时分别向五国表达了希望其支持日本“入常”的愿望；2017年5月，“中亚+日本”对话机制第6次外交部长会议期间，日本外相岸田文雄在与中亚五国外长会谈以及发表的声明中均提到日本的“入常”问题。

第二，日本致力于成为中亚地区规则的制定者。日本通过ODA政策在中亚地区积极参与对环境保护、安全保障以及经济市场化、国家民主化对策的制定。通过资金支援以及专家派遣的方式在中亚地区开展对策交流活动以帮助中亚国家制定相关的环保、安保以及经济法律政策。同时还通过“日本中心”开展日语以及商务培训课程，培养中亚国家市场经济化方面的实务人才，通过日式经济商务人才的培养帮助中亚国家建立市场经济体制。在促进中亚地区政治民主化方面，最典型的案例是在吉尔吉斯斯坦的民主选举中，日本通过技术援助完善该国住民以及选举人信息统计、实现投票登陆自动化。同时，还通过接收中亚地区的公务员到日本留学,向中亚政府官员灌输民主化理念以及民主化的行政模式。此外，日本还积极促进中亚地区的区域合作进程，帮助中亚解决阻碍区域合作的问题，如困扰中亚各国多年的水资源分配项目。日本的目标是成为中亚合作进程中的“催化剂”（catalyst）。总的来说，日本希望通过成为中亚地区规则的推动者以树立大国形象从而加强其在亚洲的领导者地位。

（二）为实现能源进口国多样化目标的战略部署

日本国内能源匮乏，为减少对中东能源的依赖以增加国家能源安全度，日本在70年代便提出能源进口国多样化的目标。作为日本外交重要手段之一的ODA政策也开始加强对能源国的援助，利用资金以及技术帮助能源国建设并完善相关基础设施建设。中亚地区蕴含丰富的资源，被称为“第二个中东”，因而日本对中亚地区的各种ODA政策文件都提到该区域是日本潜在的能源资源进口区域。但是由于日本与中亚地理上相距甚远，长期以来日本并不能从中亚获得实际的能源资源进口。而安倍政府调整中亚ODA政策，特别是对中亚五国ODA投入分配比例的调整则主要基于近年来日本能源进口情况以及中亚能源资源市场形势的变化。其中主要是乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦的铀、稀土资源以及土库曼斯坦的天然气资源与日本能源资源进口关系的变化。

第一，安倍政府继续推进对乌兹别克斯坦以及哈萨克斯坦的ODA投入在于两国拥有日本渴望的稀土以及铀等矿产资源。稀土是日本经济支柱两大巨头汽车和电子行业必不可少的原料，并且在2010年以前严重依赖从中国进口稀土资源。然而，2009年开始中国国内因为环保原因对稀土行业进行调整，并对稀土资源的出口进行管控和限制；2010年中国对日本停止出口稀土资源。因此，为确保稀土的多渠道供应，日本政府开始利用ODA政策援助拥有稀土资源的国家开发稀土矿,目标包括越南、蒙古、哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦等。

除此之外，乌兹别克斯坦和哈萨克斯坦还是“富铀国”。铀是发展核电的重要原料之一，而大力发展核电等清洁能源的日本则是全球铀需求以及进口量大国。在东日本大地震以前，日本通过核电站的发电量达到30%，日本还凭借先进的核能技术使核电成为日本出口的支柱产业之一。东日本大地震导致的福岛核泄漏事件后，日本的核电站以及核能发展行业为国内民众以及世界各国所诟病,日本宣布关闭所有的核电站。尽管国内有各种反对的声音，安倍还是宣称“日本缺乏自然资源，不可能放弃核电”。虽然目前日本重启核电站以及核能开发相关事业的进展缓慢,到2017年42座核反应堆只有2座在运作。但日本的核能行业已呈现出复苏的迹象，2017年4月至5月，日本六所铀浓缩厂中的两所通过审查；到今年底将会有9个反应堆投入运行，到2018年将会有一半左右核反应堆重新使用。基于日本国内核能行业的重启进程，安倍政府积极为加大进口铀矿资源而铺路。2015年安倍中亚之行时就表示日哈两国未来的能源合作重点在核动力领域的人才技术培训项目以及铀矿的开采项目上。乌兹别克斯坦的铀藏量比哈萨克斯坦更丰富，日本一直渴望与其进行铀矿开采合作，然而双方的合作进展非常缓慢。2006年小泉访问乌兹别克斯坦期间，双方仅决定就铀矿勘探开发领域开展信息交流，而并未在核能领域合作达成任何协议。2011年日乌双方才签署了扩大贸易与投资合作备忘录以及铀业、稀土业领域合作协议和开采协议，标志着双方在矿产资源合作项目上进入具体实施阶段。由于乌方的矿产开采设备陈旧以及人员技术缺乏，日本开始加大对乌兹别克斯坦能源行业的资金以及技术援助，以获得稳定的铀原料供应渠道。由此，乌兹别克斯坦在2011年后获得了更多的ODA援助，2015年获得的援助金额更是远超其余中亚四国。

第二，安倍政府在2015年开始重视与土库曼斯坦的关系，加大对其的ODA投入则是由于对天然气进口的需求。日本是第一大液化天然气进口大国，从九十年代起日本对中亚ODA投入的原因之一就是该地区拥有大量的油气资源，可使日本减少对中东地区的依赖。然而，由于地理障碍以及天然气运输管道修建的问题，日本无法直接从中亚地区获取资源利益。日本对中亚的ODA投入也被认为是长期的能源战略，前期只投资在能源相关的基础设施领域，不要求在短期内获取直接回报。在中亚五国中，土库曼斯坦并没有成为日本的目标国。土库曼斯坦是内陆国家,油气输送管道的修建需经过数国才能抵达出海口。此外，由于俄罗斯对土库曼斯坦的天然气出口通道及市场的绝对控制，日本无法在该国看到获取资源利益的可能。因此，从九十年代开始，日本对土库曼斯坦的ODA援助一直是中亚五国中最少的。

然而，这种状况在近几年发生改变，日本开始将土库曼斯坦视为天然气进口的目标国家。其一，土库曼斯坦不断探测出新的大型天然气田，与苏联解体时相比，储量大幅增加。目前土库曼斯坦是全球第四大天然气储量国，其巨大的天然气储量引起了日本的关注。其二,从2009年起,俄罗斯在土库曼斯坦的“能源权力”逐步消退，土俄的天然气合作更是在2015年将至冰点。失去俄罗斯市场的土库曼斯坦开始迫切寻找多个新的市场以增加天然气出口，将能源优势转化为经济利益。做为天然气进口大国的日本是其潜在的出口市场，因此2013年5月土库曼斯坦开始在日本设置大使馆；9月土库曼斯坦总统访日，双方签署《新合作伙伴关系联合声明》、《日土政府间技术合作协议》以及《石油天然气领域合作备忘录》等共6项协议，标志着土日两国关系特别是在能源合作关系上取得重大进展。其三，TAPI管道建设的新进展使日本看到从土库曼斯坦进口天然气的现实可能。TAPI管道是一条经过土库曼斯坦——阿富汗——巴基斯坦——印度的天然气管道，日本通过该管道再经海路可进口土库曼斯坦的天然气。该管道建设项目一波三折,终于在2010年后出现进展。管道通过的四国在当年签订关于项目实施的政府间协定;2012,2013年土库曼斯坦与巴基斯坦、印度签订天然气购销合同，该管道建设终于进入实质性实施阶段，并计划在2018年建成。此外，该管道的修建还得到美国的大力支持，并承诺为管道在阿富汗境内的建设提供安全保障。TAPI管道修建的进展以及美国对其的保驾护航使日本看到从土库曼斯坦进口天然气资源的现实可能，开始加大对土库曼斯坦能源领域的ODA投入。日本成为TAPI管道上游气田的承包商，双方在气田钻井、从天然气中提炼汽油等技术领域展开合作。

总的来说，日本对中亚地区加大ODA投入，将重点援助领域放在能源开采特别是能源交通运输行业的基础设施、能源开发的环保对策上以及调整对中亚五国ODA的国别投入计划，是为实现日本能源进口国多样化的能源战略目标而铺路。

（三）受到美国“新丝绸之路”计划的催化影响

美日同盟关系是日本外交的重要支柱。在冷战结束后的中亚问题上，日本也毫无例外地追随美国的政策。特别是美国在阿富汗的反恐战争开始后，日本成为美国反恐战略中的重要合作伙伴。美国在阿富汗的反恐战争、战后重建以及周边中亚地区的维稳等问题上，都需要日本给予政治以及经济上的支持。日本曾多次表达其与美国携手打击国际恐怖主义,维护地区稳定的决心。中亚五国属于阿富汗的周边地区，该地区的和平稳定对于美国控制阿富汗局势有重要意义。因此近十几年来，美国的中亚政策都以阿富汗问题为中心，并随着阿富汗局势进行调整。在美国启动阿富汗的撤军计划后，美国的中亚政策则围绕其在该地区的地缘政治利益，平衡俄罗斯和中国为主进行调整。此次日本政府对中亚ODA政策的调整也是由于追随美国中亚政策调整的外交考虑。

奥巴马上台后开始推动阿富汗撤军计划，并开始实施“亚太再平衡”战略。因此美国对中亚的关注以及援助开始递减，并运用“巧实力”调动其盟国、地区国家以及国际组织积极出钱出力参与阿富汗重建以及促进中亚地区的经济发展。由此，美国于2011年推出“新丝绸之路”计划,旨在打造中亚地区性能源市场、推进贸易和交通的发展、促进地区内商业和人员的往来以推进中亚地区的一体化进程。然而由于美国“亚太再平衡”计划以及撤军计划的推行，其无力在中亚地区推进“新丝绸之路”计划，许多重大项目进展缓慢甚至停滞不前。作为美国重要盟国之一的日本在该地区响应其号召，在美国对中亚援助逐年递减的情况下填补空缺，对中亚的ODA援助逐年上升。2012年日本向“新丝绸之路地区”提供2191.3万美元的ODA，投资领域涉及除基础设施建设以推进地区一体化进程外，还为维护中亚地区和平稳定加大对与阿富汗接壤的土库曼斯坦、乌兹别克斯坦以及塔吉克斯坦的ODA援助。2013年的“中亚+日本”对话第7次高级实务者会议专门谈到驻阿富汗国际安全部队撤军后,加强关于地区安全保障方面的合作。日本表示将无偿资助1.41亿日元设立“中亚边境联络事务所”，帮助乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦培养专业边境管理人才，协助打击毒品、非法军火偷运及跨境恐怖分子。日本还表示要做新的“亚欧丝绸之路”的起点，要做亚欧新丝绸之路地缘政治的“操盘手”。

然而美国在阿富汗的撤军进展缓慢，特别是2014年以来阿富汗安全形势恶化。同时，由于近年来俄中在中亚地区影响力的扩大，美国不得不重新思考其在中亚的地缘政治利益再次加大对中亚地区的关注。2015年以来，美国多次表示要加速推进“新丝绸之路”计划，以经济上的利益换取中亚国家进一步支持阿富汗的维稳和战后重建计划，并平衡俄中在该地区的影响力进一步扩大。由此美国大力推进其在中亚的基础设施建设项目,其中核心项目之一就是日本非常关注的TAPI管道项目。然而，该计划的议案中并未提及资金问题，仅仅提到社会间接资本的开放，因此美国在“新丝绸之路”战略的实施上并不愿过多为其项目注资，而是更倾向于在外交上扮演推动者与牵头者的角色，其主要通过外部力量来推动。日本在此时再次配合美国在中亚的行动，安倍在2015年首访中亚五国，加大ODA政策在中亚的投放力度，在基础设施、经济以及民生领域的具体务实项目上响应美国“新丝绸之路”的大战略号召。

日本和美国在中亚各国的行动表现出明显的一致性，美国在务虚层面根据国家利益和战略利益而制定大战略。日本则在务实层面着眼于基础设施建设领域、民生领域以及安保领域等具体项目的实施。总的来说，安倍政府中亚ODA政策的调整是在对自身政治以及能源利益考量的基础上，同时受到了美国“新丝绸之路”计划的鼓励，可以说是美国的因素催化了安倍政府中亚ODA政策的调整。

（四）视中国为竞争对手，意在“平衡”中国在中亚地区的影响力

日本在中亚地区加大ODA投入有“平衡”中国的意图。对于安倍政府“俯瞰价值观外交”是否意在“围堵”中国的问题上，许多日本政治家表示日本并无此实力。日本前外务省事务次官、安倍外交智囊之一的宫家邦彦也持此观点：“庞大的中国难以围堵......中国陆上国境趋于安全，其软肋已经由欧亚大陆转移到了太平洋，中国将减少陆军同时增强海军的实力”。 他还指出虽然中国的陆上国境趋于安全，但是与新疆接壤的中亚地区的安保形势是中国不可或缺的。因此对于日本来说，中亚战略价值将进一步增大，在中亚地区增加政治发言权与日本在东北亚地区的影响力相关联。同时，日本在这一地区政治影响力的提高，可能削弱中国集中于海上的战略努力。因此，日本需要在哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦等中俄关注的中亚地带推进投资和外交。

中国在2013年提出“一带一路”战略，中亚地区是该战略的重点关注区域。日本也开始紧跟中国的步伐，加大在该地区的援助力度，以“平衡”中国在中亚的影响力。同时由于吉尔吉斯斯坦与中国接壤，对中国新疆地区的安定有重大影响，并且该国政局不稳国民生活贫困，亟需经济援助改善国家现状。日本认为对受援国提供无偿援助资金可维护当地社会的稳定和提高日本的影响力，特别强调援助计划必须遵循本国的外交政策。鉴于吉尔吉斯斯坦的现状，为获得该国的好感，同时增加对吉当局的政治影响力，日本开始加大对吉尔吉斯斯坦的无偿经济援助力度。

日本加大对土库曼斯坦的ODA投入，也有出于对中国与土库曼斯坦的能源合作关系的考虑。中国目前是土库曼斯坦天然气市场的最大买家，日本外务省在描述日对土外交的基本方针时提到土方丰富的油气资源，同时还特别提到中国近年来加大从土国进口天然气的举措。日本此举也意在影响中国从土库曼斯坦进口天然气的成本价格。

5安倍政府的中亚ODA政策效果评估兼论其影响

前文分析了安倍政府的中亚ODA政策的调整及其动因，以下将从中亚地区的政治、社会、日本的能源战略以及国内因素方面，评估安倍政府的中亚ODA政策的局限与成效，并兼论其影响。通过分析得知，调整后的日本对中亚ODA政策具有一定的局限性，主要表现在政治影响力发挥不足、难以实现能源进口国多样化目标以及日本国内经济问题的制约上；而最重要的成效则是提升日本在中亚社会基层民众中的受欢迎度,这将成为日本进入中亚的潜力。

（一）政治层面

第一，安倍政府调整后的中亚ODA政策在中亚领导层中的影响力依然非常有限。对日本来说，在中亚地区获得各国对其加入联合国安理会的支持，承认它的地区以及国际性大国地位是其希望谋取的最重要的政治利益。而中亚各国也为获取日本的经济投入,纷纷表示支持日本“入常”。中亚国家的支持将会为日本冲击新一轮“入常”打下基础。然而，中亚国家与日本的合作主要出于经济利益的考虑，双方在政治以及安全层次上缺乏共同利益，除了获取对中亚各国来说无关紧要的“入常”支持外，日本在中亚领导层中的政治话语权并不大。

第二，在美日同盟协调行动，助力美国“新丝绸之路”计划方面也困难重重。美国为推进阿富汗战后建设以及区域经济的发展而提出的“新丝绸之路”计划被认为是未来美国中亚政策实施的框架，然而该计划却因面临着种种不利因素带来的不确定性而被认为前途难料。如阿富汗局势的变化、美国在该地区撤军的进度、资金缺乏而导致的基础设施建设进展缓慢、各合作国家间对地区经济合作的认同度不同等问题。目前问题重重的“新丝绸之路”计划对日本的中亚ODA政策实施能提供的助力非常有限。虽然美国特朗普政府是否会重视前任政府推出的“新丝绸之路”计划或者推出“新丝绸之路”计划的升级版尚未可知。但是需要注意的是，随着阿富汗局势的变化、俄中主导的上海合作组织合作领域的扩展以及中国“一带一路”战略的开展，美日两国将加大对中亚地区的关注，两国最有可能联合印度打通中亚——阿富汗——巴基斯坦——印度的南北通道，并且连接东南亚——印度——非洲地区。如果此类计划出台，美日都将加大对中亚地区的关注以及资金投入，为安倍政府的中亚ODA政策注入新的活力。

此外,美国曾在中亚“推广民主”甚至鼓动“ color revolution”引起中亚国家的不满和警惕,严重损害了美国在该地区的形象，2014年吉尔吉斯斯坦还关闭了美国驻吉军事基地。当然,美国不会在中亚地区放弃对人权、民主问题的关注。作为美国铁杆盟友的日本虽然在“推广民主”的手法上更具技巧和更隐蔽,但是其对中亚地区的投入也依然是建立在所谓的普世价值（如民主、市场经济化、人权）的基础上。因此，由于美国在中亚地区“推广民主”的形象，美国因素对于日本推进中亚ODA政策也具有一定的负面影响。

第三，在影响中亚地区大国关系方面难以达到平衡中俄的目标。日本主要通过ODA政策进入中亚，这也奠定了日本与中亚地区合作的主要方向在经济层面。日本还希望通过经济合作外溢到政治以及安全层面的合作，因此主导了“中亚+日本”机制。然而由于双方缺乏密切的政治以及安全利益，“中亚+日本”机制并没有发挥太大的作用。相反，俄中两国与中亚地区接壤，在共同打击三股势力等事关地区安全的事项上有重大的战略利益。而基于共同安全利益基础上建立的上海合作组织的合作机制愈发成熟，双方的官方合作领域从安全外溢到经济、社会领域。日本在中亚地区希望平衡俄中的目标将难以实现。除此之外，日本的盟友美国在中亚地区的战略存在从阿富汗战争后便滑向低谷，而俄罗斯和中国的战略存在不断上升。因此，虽然日本对中亚ODA政策进行了一定程度的调整，然而由于缺乏政治和安全上的共同利益基础，日本难以改变中亚地区的大国关系格局。

（二）能源层面

安倍政府调整后的中亚ODA政策依然难以在短期内实现能源进口国多样化的目标。2005年，日本外交部门的官员曾说：“日本在中亚地区为实现其能源目标的资金投入与合作需要10-20年才能看得到结果”。安倍政府加大对中亚地区能源部门的资金投入与加强双方合作后，日本在中亚地区的能源利益依然难以在短期内实现。首先,在能源开采领域，中亚地区大多在沿用苏联时期的基础设施以及开采设备。同时，中亚缺乏相关技术型人才，这导致资源开采量少，严重影响其经济效益。日本对中亚地区ODA投入一贯注重在能源领域的基础设施建设方面，然而技术设施的更新以及相关技术人才的培养是一项长期工程，在短期内难以看到回报。此外，日本还对中亚地区的资源开发项目设置高要求的环保附加条件以及资源产品的高标准质量要求，更是拉长了获得资源回报的时间。其次，在能源运输方面，中亚区域内能源运输交通网尚未形成。日本与中亚在地理上距离甚远，在资源运输方面较中亚周边地区难度更大。安倍政府重点关注的TAPI管道虽然进入了实施阶段，但是整个管道的建设仍然充满不确定性。该管道沿途经过数个局势并不太平的国家,特别是阿富汗局势难以预料。同时，参与该管道建设的财团、开发承包商数量众多，各方意见难以协调。TAPI管道前途未卜、充满变数，中短期内建成的可能性不大。

综上所述，在相当长的时期内，中亚仍将只是日本能源供应的后备力量和“缓冲区”。因此即使日本通过调整ODA政策加大对中亚地区能源的竞争，但其短期内无法对中国与中亚地区的能源合作产生实质性的影响。此外， 虽然日本加大了对土库曼斯坦天然气领域的投资，而且有意影响中国进口天然气的价格。然而，目前中国是土方第一大天然气买家，中土双方在地理上的便捷度、良好的天然气合作项目以及中国经济发展而带来的巨大市场，使得土方不会轻易由于日本的加入而损害与中方的稳定合作。而且土对中国天然气市场的依赖程度大于中国对土天然气的依赖程度。从长远来看，未来由于中俄东线天然气管道、新的LNG接收站等设施的相继建成，中国的天然气市场将逐渐形成进口多元化的格局，对土库曼斯坦的天然气依赖度将逐步下降。因此，总的来说，日本的自身的能源进口多样化目标难以在短期内实现。而且随着中国能源进口多元化格局的形成，其也无法对中国能源进口市场产生重大影响。

（三）日本国内层面

日本国内因素制约安倍政府中亚ODA政策进一步扩大。由于日本与中亚地区距离遥远以及中长期内无法看到其对日本商贸和能源利益的价值，所以在日本政商学各界都存在认为日本在中亚地区不存在地缘政治以及经济利益的认知。日本政府推行中亚ODA政策需承受来自国内纳税人的压力，如果安倍政府对中亚ODA的投入无法得到国民的认同，则其政策将难以为继。其次，日本国内面临巨大的财政压力也会限制其对中亚的ODA投入。2017年1月日本内阁府的推算结果显示，即便保持名义GDP超过3%的经济增长，日本中央和地方2020年度基础财政收支为8.3万亿日元，与GDP相比有1.4%的赤字，而2018年赤字预算为2.4%左右,此前设定的财政赤字控制在1%左右的中期目标基本无望实现。2017年3月通过的日本政府2017年度预算显示基础财政赤字近5年来首次扩大，主要支出用于教育和防卫费用方面。即使一部分的财政支出增长是用于减免大学费用，日本的新财政预算案依然被日本媒体以及国民所诟病。日本媒体提醒政府应该为降低财政赤字以及政府负债率而努力。因此，在无法看到来自中亚的利益回报的情况下，虽然目前安倍政府对中亚ODA的援助在增长，但若想进一步扩大其预算和分配则会受到国内因素的制约。

（四）中亚社会层面

相比于日本中亚ODA政策的局限性，调整后的中亚ODA政策最大的成效将会是进一步扩大日本在中亚社会基层民众中的影响力，更加获得中亚各国的民心。日本外务省在2015年12月至1月对中亚国家所做的对日