王晓伟：特朗普当选美国总统后俄罗斯对外政策走向展望
【内容提要】特朗普当选美国总统后，俄美关系高开低走，未来走向不甚明朗，同时，俄罗斯外交政策也在不断进行调整，其未来走向值得密切关注。结合当前俄罗斯面临的国内外形势，通过分析近期俄罗斯外交新动向，本文对未来尤其是特朗普首届总统任期内俄罗斯对外政策的“不变”与“变”进行了一些积极预测。本文对于深化俄罗斯外交政策研究具有一定的理论和现实意义。
【关键词】俄罗斯 对外政策 特朗普 俄美关系
【作者简介】王晓伟，中国政法大学欧洲研究中心研究员、中央党校政治学博士后、莫斯科国立大学法学博士。
2016年11月9日，美国共和党人特朗普击败民主党人希拉里当选第45任美国总统。政坛黑马、“政治素人”特朗普的当选，对国际政治、大国关系、世界经济乃至国际局势都产生了一定影响。对俄罗斯而言，其外交政策尤其是对美政策调整迎来了关键节点。截至目前，俄美关系未来走向不甚明朗，俄罗斯外交政策也不断进行调整。那么，在可预见的未来，特别是在特朗普的首届总统任期内，俄罗斯的对外政策将走向何方,是否会有一系列重大调整以及哪些方面将会调整,这些问题值得我们关注和研究。结合国内外背景及俄罗斯近期外交动向，笔者进行了一些积极的分析预测，以深化对俄罗斯外交政策理论与实践的研究。
一 国内外背景及俄罗斯外交动向
2008年国际金融危机爆发以来，国际格局和世界秩序开启了深刻调整的步伐，冷战结束后形成的以“一超多强”“西方主导”为主要特征的国际格局正受到冲击，世界政治舞台上越来越多的参与者对当前世界秩序的不满情绪逐渐上升，新老强国立场对立，非西方强国希望在政治和安全领域制定全球新规则，改变世界经济秩序尤其是金融秩序，但西方则想维持自己的特权地位，多极化进程在曲折和复杂中向前推进。此外，行为主体多元化日益成为国际关系的新现实，世界秩序进入混乱无序期和动荡调整期，一些国家国内秩序失衡，社会分化严重，关于内部改革意见分歧巨大，国际政治日益成为转移国内矛盾的手段。但同时，国际社会对如何塑造国际新秩序尚不明确，更难达成共识，全球事务主要参与者在重构国际新秩序问题上各有盘算，全球新秩序“难产”。对俄罗斯而言，外部环境复杂严峻。乌克兰危机爆发后，俄罗斯与西方关系严重对立，美国和欧洲对俄罗斯持续进行外交围堵和经济制裁。从国内看，近年来普京进一步巩固了“统一俄罗斯”党的执政地位，在2016年国家杜马选举中大获全胜，更加强化了行政控局能力，增强了“普京体制”的生命力。经济上，俄罗斯采取系列反危机措施对冲国际油价下跌和西方经济制裁等不利影响，经济逐渐触底并开始企稳回升，艰难适应了经济低迷、缓慢复苏的“新常态”，俄罗斯央行预计俄罗斯经济在2017年将实现1.5%左右的增长。2018年3月，俄罗斯将举行总统大选，对普京及其执政团队又是一次巨大考验。面对复杂国内外形势，俄罗斯在外交方面因势利导,主动作为，左冲右突，努力改善外部环境，在外交领域亮点频现，外交运筹可圈可点。
特朗普当选美国总统至今，俄罗斯外交主要有以下新动向：一是明确新形势下俄罗斯对外政策原则立场。2016年11月30日，普京签署命令批准新版《俄罗斯联邦对外政策构想》（以下简称“《构想》”），对俄罗斯与美国、欧洲以及北约的关系、乌克兰危机、叙利亚危机、打击国际恐怖主义和军备控制等问题的阐述更为具体，体现出俄欧关系仍然冷淡、俄罗斯对美仍然持负面态度以及坚决反对北约扩张的立场。在地区优先方向的排序中，欧美重新回到了亚太的前面，但在强调重视同西方关系的同时，也不避讳同西方的严重分歧，不掩饰对亚太的重视，《构想》指出“俄罗斯将加强本国在亚太地区的地位视为具有战略意义的外交政策方向”。此外，普京还于2016年12 月1日发表年度国情咨文、2016年12月23日出席年度记者会，进一步阐述了俄罗斯对外政策的原则立场。二是积极争取改善俄美关系。2016年11月9日特朗普当选总统后，普京第一时间发去贺电，成为首位祝贺其当选的外国领导人。2017年1月28日，特朗普就职后首次与普京通电话，协商改善俄美关系。2月16日，俄罗斯外长拉夫罗夫与美国新任国务卿蒂勒森举行首次会晤，系俄美在总统大选后首次高规格外交磋商，但会晤并无具体成果，俄罗斯对此略感失望。2017年5月10日,俄罗斯外长拉夫罗夫访美，分别会见特朗普及蒂勒森，但也没有取得实质性的成果。虽然俄美两国元首改善双边关系的意愿强烈，但弗林“通俄门”爆发后，特朗普政府承受巨大国内外压力，短期内已无力推动俄美关系明显改善。4月6日，美军动用“战斧”式巡航导弹袭击了叙利亚政府军，俄美关系重启再次受挫。4月12日，蒂勒森访俄，俄美关系仍无突破。三是发挥主导优势，强化俄日关系。2016年安倍两度访俄，是年12月15~16日，普京时隔11年后访日，访问的重点是商谈俄日经贸合作问题，两国领土争议问题几无突破。2017年4月27日，安倍再度访俄，仍主要聚焦经贸议题。四是在叙反恐持续发力。2017年1月23~24日，俄罗斯会同土耳其、伊朗在哈萨克斯坦首都阿斯塔纳举行叙利亚问题会谈，除俄、土、伊三方代表外，叙政府代表团和反对派代表团也受邀参加会谈。会谈在建立联合监督机制、区别化打击极端组织方面达成共识。4月24日，伊朗媒体报道称俄已做好向叙派出地面部队的准备，俄罗斯未予正面回应。5月4日，俄、土、伊三国签署在叙利亚设立“冲突降级区”的协议。五是加强对中东欧等边缘国家外交。2017年2月2日，普京时隔两年后访问匈牙利，使两国关系再上新台阶，在政治、经济和能源领域加强两国关系，不仅在地缘政治方面为俄欧关系转圜造势，还在能源上以匈为棋子加快构建对欧供气新格局。在欧盟主要成员国法、德大选，英国启动脱欧进程的背景下，俄不断在欧盟内部投棋布子，加强对中东欧等边缘国家争夺，陆续拓展其影响力。
特朗普当选后，俄罗斯不但进行了外交政策战略调整，还在各个重点外交方向上进行了外交实践。未来，秉持“美国优先”政策理念的特朗普，或倾向于把更多精力放在国内问题上，在美国对外政策“收缩”的情况下，将会给俄罗斯带来更大的外交运作“空间”，俄罗斯会抓住时机而力图有更多的作为。
二 俄罗斯对外政策的延续性：“不变”之处
（一）对建立国际新秩序的基本主张不变
俄罗斯在每一版《构想》中都要阐述对世界新秩序的政策主张，并一贯强调“在完全尊重联合国核心协调作用的条件下，坚持世界主要国家的集体领导”，倡导不断加强在“二十国集团”“金砖国家”“上海合作组织”等国际及地区机制框架内的协作。苏联解体以来，俄罗斯历来主张各国有权根据本国国情独立自主选择发展道路，认为别国不应干涉他国内政。在建立世界新秩序方面，俄罗斯支持世界向多极化方向发展，主张建立和平稳定、公正合理的国际政治经济新秩序，坚持反对一切形式的霸权主义、单边主义和强权政治。俄罗斯始终把“成为当代世界一个有影响力和竞争力的力量中心”作为对外政策的基本目标之一。结合俄罗斯在当今国际体系中的地位和本国发展趋势，根据俄罗斯对世界体系和国际形势的认知把握，可以预见未来俄对建立国际新秩序的基本主张将保持不变。
（二）对外政策地区优先方向的排序不变
在地区层面，俄罗斯外交的优先方向主要包括独联体、欧洲、美国和亚太地区等。首先，发展与独联体国家的双边或多边合作、进一步巩固有俄罗斯参与的独联体空间一体化是俄罗斯对外政策的最优先方向。自20世纪90年代中期开始，独联体一直被定位为俄对外政策的最优先方向，近年来出台的几个版本的《对外政策构想》以及《国家安全构想（战略）》均是如此。其次，作为俄罗斯重要经贸及外交伙伴、与其“不可分割”的欧洲是俄罗斯外交的第二优先方向。第三，基于美国在当今世界的政治、经济和军事等领域的重要地位，发展与美国的关系是俄罗斯对外政策的第三战略优先。第四，随着“世界经济和政治重心持续向亚太地区转移”，巩固俄罗斯在亚太地区的地位、积极参与亚太地区一体化进程、发展与亚太地区国家关系，成为俄罗斯对外政策中分量不断加重的优先方向。其中，近年来中俄关系正处于历史上的最好时期，中俄全面战略伙伴关系逐步深化，不断提升，其在俄罗斯对外关系中的分量举足轻重。在俄罗斯近年来的数版《对外政策构想》中，从独联体到欧洲、美国再到亚太地区的优先次序排序保持稳定。2013年年底爆发的乌克兰危机使俄罗斯与西方关系跌至冷战后的最低谷，2015年12月31日出台的新版《俄罗斯联邦国家安全战略》在地区优先方向的排序中，将中国、印度和亚太地区提到了欧美之前。虽然如此，2016年11月30日普京批准的新版《对外政策构想》又将欧美重新排到了亚太地区前面。俄罗斯外交历来奉行以西方为重心、东西方兼顾的“双头鹰”战略，俄罗斯对外政策中关于地区优先方向的排序也恰好印证了这一点。从俄罗斯的外交传统和国家现实利益角度分析，在可预见的未来，俄罗斯外交地区优先方向的排序仍将继续保持稳定。
（三）态度强硬、主动作为的外交作风不变
普京上台之初，曾试图与西方全面改善关系，采取以妥协求合作的对外政策方针。以九一一事件为契机，俄罗斯与美国建立了反恐伙伴关系，并在第二轮北约东扩、核裁军及防扩散、美国退出《反导条约》以及美军进驻中亚等问题上多次作出战略妥协。然而，俄罗斯的退让未能换来西方对俄罗斯国际地位和势力范围的承认，俄罗斯与西方关系未能得到实质性改善。2003年起，格鲁吉亚的“玫瑰革命”（2003年）、乌克兰的“橙色革命”（2004年）以及吉尔吉斯斯坦的“郁金香革命”（2005年）先后爆发，这些在原苏联空间由西方国家积极鼓动和支持的“颜色革命”，使俄罗斯重新审视并大幅调整对外政策，俄对西方外交政策由妥协求和转变为强势反击，态度更趋强硬、以抗争促合作、变被动为主动成为俄罗斯对西方外交政策的主线。2008年的俄格战争、2014年的克里米亚事件和乌克兰危机，以及2015年俄军出兵叙利亚，均展现出俄罗斯对西方强硬、主动、敢于抗争的外交风格。克里米亚入俄以来，虽然俄罗斯经济发展陷入困境，但其国内民族主义高涨，普京支持率再创新高并居高不下，俄罗斯外交亮点纷呈。普京素有“铁腕总统”之称，外交风格历来强硬。2018年俄罗斯即将举行总统大选，从当前俄罗斯的内政形势看，普京很有希望再次赢得选举，俄罗斯外交的基本方针或将延续。在俄罗斯与西方结构性矛盾难解、双方战略对抗的情况下，俄罗斯仍将保持强硬、主动的外交作风。
（四）外交为国内稳定与发展服务的基本点不变
苏联解体后，俄罗斯外交的意识形态色彩弱化，维护国家利益的务实外交是俄罗斯对外政策的根本取向。以俄罗斯的视角，最根本、最核心的国家利益是能够坚持独立自主、保持国家主权和领土完整以及实现国内稳定和发展。外交是内政的延续，俄罗斯外交本质上也要出于内政的需求，为内政服务。俄罗斯历版《对外政策构想》均旗帜鲜明地强调，外交的总体目标是为促进国内经济社会发展、改善民生和维护政治安全和社会稳定“创造有利的外部条件”，展现出俄罗斯外交为内政服务的务实性、实用性。短期内，俄罗斯执政精英相对稳定，无论国际形势如何变化，俄罗斯外交服务于国内稳定与发展的基本出发点不会变。
三 俄罗斯对外政策的调整趋势：“变化”之处
（一）加大力度提升在原苏联空间的影响力
独联体国家始终处于俄罗斯外交的最优先方向，维持对独联体国家的影响力、继续推动独联体一体化对于俄罗斯保障国家安全、巩固地缘政治影响和重塑大国地位意义重大。特朗普上台至今仍未形成较为清晰的外交战略，但从其竞选时期的主张来看，孤立主义在一定程度上有所回归，美国或进入新一轮全球战略收缩期。与此同时，英国脱欧致欧盟一体化进程受阻，欧洲面临反恐、难民等诸多棘手问题。在美欧对独联体地区因无暇顾及而关注度下降，且俄与西方关系短期内难有实质性转圜的情况下，俄罗斯或趁机加强独联体外交，加大对该地区事务的介入力度，增强其在后苏联空间的影响力。俄罗斯或将采取以下策略或措施：
首先，以欧亚经济联盟为基轴，推进区域一体化进程。2014年5月29日，俄罗斯、白俄罗斯和哈萨克斯坦三国总统签署《欧亚经济联盟条约》，宣布从2015年1月1日起将关税同盟升级为欧亚经济联盟。2015年亚美尼亚和吉尔吉斯斯坦相继加入该联盟。推动欧亚一体化是普京2013年重返克宫后的一项核心“工程”，俄罗斯希望通过建设欧亚经济联盟来拉拢独联体国家，整合后苏联空间。欧亚经济联盟对俄联邦意义非凡，俄罗斯甚至将其视为俄复兴的“最后一根稻草”。另外，欧亚经济联盟还是俄罗斯当前应对西方经济制裁的重要“补给中心”，俄罗斯停止从欧洲进口部分农产品后，哈萨克斯坦、亚美尼亚和塔吉克斯坦已成为其农产品的进口替代国。美欧升级并延长对俄罗斯经济制裁，在一定程度上更加坚定了俄罗斯推进欧亚经济联盟建设的决心。
其次，以集体安全条约组织为依托，加强军事与安全合作。集体安全条约组织（以下简称“集安组织”）是俄罗斯主导的独联体军事安全一体化机制，成员国包括俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和亚美尼亚。该组织设有元首理事会、国防部长和总参谋长联席会议等决策机制以及“常设委员会”和秘书处等执行机制。在俄罗斯的推动下，近年来集安组织的军事化程度明显提高，已经组建了数支集体安全部队。2014年克里米亚事件以来，北约在东欧地区进行进攻性的加强军事部署，不断向波罗的海三国和波兰等北约盟国增派兵力。2017年2月，北约在立陶宛派驻一个营的兵力，预计2017年还将向波兰和波罗的海国家增派驻军3 000~4 000人。自2017年年初开始，北约军演次数和强度不断增加，演习从德国拉开序幕，随后按计划将分别在波兰、立陶宛、拉脱维亚和爱沙尼亚举行，其态势是一步步向俄罗斯逼近。此外，独联体国家在反恐、环境保护、打击毒品走私等非传统安全领域均需加强合作。因此，俄罗斯无论是出于应对北约在东欧军事上给其造成的巨大外部压力，还是出于加强与独联体国家安全合作、增加对后苏联空间地缘政治影响力的内部需求，借助集安组织同独联体国家加强军事与安全合作是俄罗斯外交的大势所趋。
再者，通过介入地区冲突，增加牵制独联体国家的有效砝码。后苏联空间存在一些“被冻结的冲突”，起初包括摩尔多瓦“德左”问题、亚美尼亚和阿塞拜疆的“纳卡”问题、格鲁吉亚的南奥塞梯和阿布哈兹问题。2013年乌克兰危机爆发后，部分学者将乌克兰东部冲突及“克里米亚问题”归为“被冻结的冲突”进行研究。这些冲突久悬不决，时而激化升级，不仅已演变为错综复杂的民族冲突，还导致出现一些所谓“不被承认”的“独立国家”，世界大国和国际组织纷纷参与冲突调停，地缘政治玩家之间不断进行博弈对抗。在南高加索地区，“纳卡”争端已成为亚美尼亚和阿塞拜疆两国关系不可逾越的障碍，而南奥塞梯、阿布哈兹“脱格入俄”的分离主义倾向始终是格鲁吉亚一大心病。近年来俄罗斯借助地区冲突之机，不断强化在南高加索地区的军事存在，不仅保证了俄罗斯的南部战略安全，还增加了对南高加索各国的地缘政治影响力。2014年3月克里米亚半岛“脱乌入俄”，乌克兰东部战事持续至今，俄罗斯与西方在乌大打“代理人战争”，双方边打边谈，激烈博弈，克里米亚和乌东问题如今也是俄罗斯牵制乌克兰甚至欧洲和美国的一大砝码。介入独联体国家地区冲突已成为俄外交比较极端但行之有效的途径和方式，是俄罗斯牵制或影响独联体国家的重要手段。
（二）更趋理性务实和积极主动，逐步改善与西方关系
冷战结束后，俄罗斯与西方关系起伏不定、波折不断。苏联解体初期，俄曾试图与以美国为首的西方国家建立战略伙伴关系，双方度过了短暂的“蜜月期”，但其融入西方的美好愿望最终破灭，2003年伊拉克战争爆发后，俄罗斯开始对以美国为首的西方国家进行战略反制起，至北约东扩“得寸进尺”、独联体国家接连爆发“颜色革命”以及2008年俄格战争爆发，俄罗斯与西方关系转入背道而驰的轨道。截至目前，俄罗斯与西方关系仍在最低谷徘徊，未有实质性改观。在俄罗斯与西方关系长达十余年的整体下滑过程中，双方的对抗、博弈或竞争明显大于合作，双方这么长时间的交恶在苏联解体后实属罕见。目前，俄罗斯经济萎靡，与西方国家经济制裁和政治博弈依然激烈，双方在乌克兰危机、叙利亚危机中均骑虎难下，但并非没有改善关系的意愿。正如普京和特朗普所说，俄美关系恶化已触及了“最低点”，未来，若无重大意外地缘政治事件或意外突发事件发生，俄对西方政策将更趋理性务实，通过试探性外交“投石问路”，寻求恰当时机与合适路径逐步与西方国家改善关系。
深入地看，对俄罗斯而言，俄欧关系优先于俄美关系。无论从地理、历史还是文明的角度看，俄欧都紧密相关，欧洲仍是影响俄罗斯国家安全、经济发展的最重要因素之一。与欧洲关系的好坏关系到俄罗斯能否以全球性大国的身份重新崛起。因此，在俄罗斯对外战略布局中，欧洲始终是独联体地区以外的最重要的优先方向。当前，俄欧双方已认识到需在经济和能源、解决乌克兰危机、稳定中东局势和打击“伊斯兰国”及反恐等方面进行合作，但双方不仅在对俄欧关系恶化原因的认知以及外交政策原则方面存在分歧，还在北约东扩、东欧国家军事与安全、乌克兰危机和中东问题以及如何开展经济和能源合作等方面存在诸多矛盾，这些分歧和矛盾既有战略性的，也有战术性的。但另一方面，俄欧固然存在分歧和矛盾，却总能找到利益交汇点以及合作的具体领域，如共同研究制定经济合作方面的法律制度，在双方相互依赖的航空、航天、医药和天然气等领域开展互利合作，在反恐和移民安置方面加强执法部门间的业务合作等。在俄欧关系难以迅速回暖的情况下，俄罗斯对欧政策或更为务实具体，从相关领域开展务实合作实现互利共赢开始，逐步加强协调、减少对抗，改善双方关系。
俄美关系仍难以走出“恶化—重启—缓和—恶化—再重启”的怪圈，短期内俄罗斯对美国或将在坚持对抗中寻求合作。特朗普当选总统后，俄美关系改善迎来一个“再重启”的有利时机，然而目前看这一俄方期盼的“再重启”进程举步维艰。特朗普在竞选期间对俄友好态度表露无遗，特朗普当选美国总统后，一时间出现了俄美关系改善的热络现象，然而，2017年2月拉夫罗夫与蒂勒森首次会晤并无具体成果，4月6日，美军动用“战斧”式巡航导弹袭击了叙利亚政府军，俄国防部关闭了与五角大楼关于叙利亚军事行动问题的国防热线，两国关系出现裂痕。4月12日，美国务卿蒂勒森访俄，原本称“没有计划”会见蒂勒森的普京最终还是与其会面，但仍未取得实质性成果。另一方面，我们应该看到，俄美关系改善虽远远低于此前预期，但俄同美改善关系的愿望依然比较强烈。俄美关系的症结在于两者之间存在结构性矛盾，双方在地缘政治、欧洲安全问题、国际战略稳定等方面的矛盾难以调和。未来俄美关系的基调仍将是既抗争又合作，很难有实质性、全局性、战略性的转变，与此同时，虽不能排除美俄在打“代理人战争”时擦枪走火的可能性，但两国关系走向完全敌对或快速再入“蜜月期”都是小概率事件。正如俄总统新闻秘书佩斯科夫指出的，俄美关系不会再恶化，因为已经“坏到了不能再坏的程度”。俄罗斯对短期内明显改善俄美关系的预期将会降低，或将首先聚焦于减少对抗风险、减轻相互敌意和实现双边关系正常化方面，在协调叙利亚反恐行动等一些具体问题上寻求与美国开展务实合作。
（三）虚实并举，顺势推高亚太外交
俄罗斯外交的“双头鹰战略”强调以西方为主、兼顾东方。虽然俄罗斯亚太外交的优先地位不及对西方外交，但始终是俄罗斯不容忽视的重要方向。随着地缘政治和世界经济的重心持续向亚太地区转移，俄罗斯对亚太地区战略重要性的认识不断加深。2013年年底乌克兰危机爆发后，俄罗斯与西方关系跌至冷战结束以来的最低点，为突破外交孤立、弥补西方经济支持带来的损失、巩固自身欧亚大国的地位，俄罗斯明显加快“东进战略”步伐，高调提升亚太地区在其整体对外战略布局中的地位。近年来，中俄不断深化的战略协作伙伴关系是俄罗斯亚太外交的一大亮点。除此之外，俄罗斯还不断加强东北亚、东南亚和南亚外交，重启俄日关系，全面深化俄越（越南）关系，加强同东盟国家合作以及巩固俄印关系。但受历史、地理、政治、经济等因素制约，迄今为止，俄加快“东进战略”步伐短期内只在政治方面取得一定成效，在经济方面却没能达到俄方的预期。虽然如此，俄罗斯“转向东方”的历史进程不会中断。2016年6月，普京在圣彼得堡国际经济论坛首次提出建立“大欧亚伙伴关系”倡议，其后普京在国情咨文和多次媒体采访中均提及该计划。“大欧亚伙伴关系”是俄罗斯在加快“东进战略”步伐后提出的又一项一体化倡议，此倡议目前虽无实质内涵和系统规划，但其重点仍是亚太外交。俄加速“转向东方”不仅仅是着眼当下打破西方的外交孤立，也是放眼长远积极融入亚太地区。根据最新版《俄联邦对外战略构想》，俄罗斯希望能够尽快“融入亚太地区经济一体化进程”，广泛参与亚太地区安全机制构建和多边合作机制，保持与亚太地区国家的全方位多支点合作。未来，俄罗斯“转向东方”的历史进程不会逆转而会加强。在俄西关系短期内难以实质性改善的情况下，俄亚太外交或将风生水起，成为其对外政策调整的一个亮点。
（四）更加重视中东对大国外交的杠杆作用
虽然在历版《俄联邦对外政策构想》中，中东地区在地区优先方向的排序中并不靠前，但却是俄罗斯一贯重视且在其对外战略布局中至关重要的地区。冷战时期，中东是美苏激烈争夺的主要战场，数次中东战争背后或明或暗地闪烁着美苏对抗的刀光剑影。冷战结束后，俄罗斯于20世纪90
独联体国家商务工作委员会