俄罗斯国家安全战略的变化及影响
［内容提要］国家安全战略是俄罗斯整体国家战略的重中之重。近年来，随着国际格局的变迁和地区局势的动荡，俄罗斯地缘政治环境、军事安全形势和经济发展状况均有一定程度的恶化，俄罗斯正面临着自冷战以来前所未有的安全压力。本文分析了俄罗斯新版《国家安全战略》提出的背景，对比了其国家安全战略的变化。本文认为，俄罗斯国家安全战略的更新和升级是对当前困境的重新认知和有力回应，未来俄将会根据新版《国家安全战略》对国家政治、经济、军事和对外战略进行调整，以谋求国家安全和利益的最大化。这一系列战略的调整决定了未来俄罗斯的发展方向和重点，也将对欧亚地缘政治环境和国际关系走向产生深远影响。
2015 年 12 月 31 日，俄罗斯总统普京签署法令，批准了《俄罗斯联邦国家安全战略》的更新，此前版本《2020 年前俄罗斯联邦国家安全战略》由时任总统梅德韦杰夫于 2009 年签署。新版《俄罗斯联邦国家安全战略》(以下简称“新安全战略”)是俄罗斯国家战略规划的基础性文件之一，规定了未来一段时期内国家利益和战略的优先方向，以及俄罗斯维护国家安全和利益的目标、任务和相关措施。俄罗斯拥有世界上最大的国土面积，从其地理环境和地理特性来看，庞大的国土面积并没有带给俄罗斯预期的安全感，反而由于国境线漫长和地缘环境复杂而不安全感上升。
2015 年，俄罗斯内外部环境发生重大变化，国内经济状况进一步恶化，国际处境没有得到实质性改善，俄军叙利亚军事行动的扩大及俄土战机事件的发酵升级在国际社会引发强烈反响。2015 年最后一天，普京高调颁布新安全战略，对俄战略方向和战略重点进行了再明确，凸显了俄罗斯应对内外部压力的信心和消除威胁的决心。新安全战略对今后俄罗斯内政外交布局意义重大，将影响俄周边地缘政治和国际热点问题的走向，对国际多极化格局的发展产生影响。
一、俄罗斯新安全战略修改的背景
俄罗斯国家安全战略被称为国家“综合性基础文件”。作为制定内政外交政策的纲领性文件，国家安全战略的调整往往折射出俄内外部环境的变化，其调整的主要依据是外部环境的改变及其对内政的影响。旧版国家安全战略是在俄国内车臣战争基本平息、“梅普”领导结构稳固、经济稳步上升背景下出台的。然而，自 2008 年俄格冲突开始，俄罗斯周边环境发生变化，最主要的是源自北约和欧盟“双东扩”的压力日益凸显。2014 年初乌克兰爆发危机使俄罗斯同西方的关系急转直下，矛盾日益尖锐并扩大化。2015 年 9 月底，俄军出兵叙利亚实施对极端组织“伊斯兰国”的军事打击。11 月 24 日，土耳其击落俄苏－24 战机，俄土之间矛盾骤然升级。同时，俄国内经济也因西方制裁、卢布贬值和国际油价巨幅下挫大受冲击，军事现代化步伐因此受到迟滞，颜色革命和意识形态领域的潜在威胁也日益突出。此次俄国家安全战略的调整即基于上述复杂的国际背景和国内因素。具体来看，新安全战略修改的背景主要有以下几个方面。
第一，地缘政治斗争形势日益严峻。早在莫斯科公国建立之初，这个欧洲大陆上的国家就缺乏安全感，这是一种对地缘政治危险所做出的反应。对地缘战略空间的追求是俄罗斯国家和民族的天然属性，为了扩大战略纵深，沙俄曾不止一次地走上对外扩张的道路。冷战后，一夜之间苏联近1/4的领土和近 1/2 的人口分离出去，俄罗斯经济发展水平大幅倒退，军事实力大幅缩水，综合国力一落千丈。即便如此，俄罗斯依旧没能有效地融入西方，北约依旧在冷战思维下不断挤压其战略空间，蚕食其在前苏联时期的势力范围，地缘政治利益的矛盾和碰撞在后苏联空间内日益尖锐化。作为北约的盟友和伙伴国，欧洲多数国家没有放松对俄罗斯的警惕，北约和欧盟的大举东扩同俄罗斯的战略收缩形成鲜明对比。首先，俄周边战略空间日渐萎缩。近些年，北约和欧盟的东扩已经深至俄罗斯欧洲腹地，俄西部和南部战略屏障地区几乎被蚕食殆尽。最先，作为前苏联传统势力范围的波罗的海三国(爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛)于 2002 年“结伴”加入北约，并在2015 年组建联合营，谋求加入北约快反部队，积极推进军事一体化建设。随后是格鲁吉亚、乌克兰等国也在美国的干涉下积极“脱俄入西”，并由此引发了俄格冲突、乌克兰危机等地区性问题，这被视为对俄国家安全核心利益的挑战，触及俄国家安全的底线，引发了美欧的介入以及俄同西方的直接对峙。其次，北极等新疆域的重要性凸显。俄北部地区因为气候变化的影响显得越来越重要，北极冰盖的缩小使得夏季乃至全年通航都成为可能，带来了俄罗斯安全重心的北移，这使得俄向来较为安全稳定的北部地区地缘政治形势更加严峻。最后，俄传统海外势力范围锐减。海外基地是国家影响力的延伸，也是大国身份的标志。北约对俄罗斯战略空间的挤压不限于俄周边地区，还包括其海外势力范围。苏联解体后，俄罗斯境外力量遭到空前削弱，北约则趁虚而入，在全球范围内占据战略优势和战略主动。当前，叙利亚是俄罗斯在中东地区的唯一盟友，叙利亚塔尔图斯港也是俄在独联体国家外仅存的一处海外基地。当叙利亚政权因颜色革命、外界力量干涉、反对派武装挑战和极端组织肆虐而岌岌可危之时，俄罗斯不惜出兵干预，以维护其中东利益，确保中东和地中海地区唯一战略支撑点的安全。由此引发了俄美中东博弈和俄土对抗。总之，北约同俄罗斯围绕地缘政治的博弈还将继续，俄罗斯所面临的地缘政治压力将进一步加大。
第二，经济困境危及国家安全基础。2008 年金融危机以来，俄罗斯经济开始步入低速增长期。乌克兰危机后，西方联合制裁使得俄罗斯经济雪上加霜，经济发展出现停滞甚至倒退的风险。俄经济困境原因较为复杂。一是国际大环境直接影响。2008年爆发的金融危机对全球经济产生了不小的冲击，新兴经济体也未能幸免，全球经济的疲软导致原油价格的走低和投资的减少，俄罗斯快速增长的经济第一次受影响。乌克兰危机和之后的克里米亚问题引发了俄与西方的对立，国际油价暴跌背景下，西方实施的联合经济制裁和政治孤立使得俄罗斯财政陷入危机、国内通胀高涨、货币巨幅下跌、信贷环境不断恶化。二是国内经济结构不合理。国际高油价和俄罗斯丰富的资源条件使得俄经济长期依赖能源和矿产出口，形成了畸形的石油经济模式。最新数据表明，俄油气和矿产出口收入占出口总额的 70%，占联邦政府财政收入的一半以上。同时，俄工业生产体系自苏联解体后就一直处于困境，大量优秀工程师和技术人员流失，生产设备更新速度缓慢，直接导致现阶段俄工业生产能力严重不足。三是政府政策导向存在缺陷。政府投入大多集中于国有能源企业和军工企业，军事与经济投入比例严重失衡，导致基础设施建设、农业和轻工业发展缓慢，信息产业和高科技创新领域后劲不足。因此，单一的石油经济结构在国际经济不景气和外界制裁的背景下开始显现弊端，抗风险能力极其脆弱，俄罗斯经济已经陷入危机。俄罗斯经济发展部部长乌卢卡耶夫称，2014 年俄 GDP 增长0．6%，2015 年则萎缩3.7%至3.8%，通货膨胀率更是高达 12．9%，为 2009 年以来最高。货币贬值、物价高涨、政府公共财政状况恶化、信贷风险加大、投资锐减，不仅影响到了国家的发展和前途，而且对公众生活和社会稳定产生负面影响，主要表现在居民实际收入“缩水”、失业人口持续增加、物价节节攀升、贫困人口激增、医疗和教育支出下降。如果经济持续恶化或衰退，奉行高福利政策的俄罗斯必将承受沉重的负担，社会的不稳定因素会增加和释放，在一定程度上危及社会稳定、政府执政和国家安全。
第三，军事实力优势渐弱。军事力量和军事手段历来为俄罗斯所倚重，但俄罗斯军事力量的客观现实却难以撑起大国复兴梦。据俄联邦安全会议的评估，俄罗斯常规武装力量的作战能力不符合应对俄罗斯联邦国家安全面临威胁的要求，仅能处理低层次武装冲突任务。核力量方面，俄拥有庞大的核武库，核弹头数量遥遥领先周边国家，但资金匮乏和技术问题导致其核武器的整体质量和性能远远落后于美国。尽管俄罗斯核威慑能力依然有效，但在现代局部战争中，核威慑能力往往难以奏效。基于此，俄新版《军事学说》中提出“非核遏制”能力，加强常规打击力量建设。俄军继承的苏式武器装备大都老化退役或处于封存状态，整体军事实力在走下坡路。普京执政后，不断加大军事投入和改革力度，提出“十年强军”计划。经过一个阶段的发展，俄军军事实力和装备水平有了一定的发展和提升，但较同期美日欧等国军事实力水平还存在不小差距，在多个战略方向上，俄军同潜在对手的军事力量对比渐渐处于失衡状态。大西洋方向，北约集团是俄罗斯的头号威胁。美国借北约东扩不仅维持和加大欧洲常规驻军规模，还积极构建海基和陆基反导系统建设。例如，在西班牙南部罗塔地区部署了四艘具备反导能力的宙斯盾舰，完成了在罗马尼亚陆基反导基地的建设，即将开展在波兰莱基考沃的导弹防御系统建设。此外，美国已在德国部署 F－22隐身战机，还计划将最新型战术核弹 B61－12 部署欧洲。无论是战略级武器，还是常规兵力，俄在大西洋方向上都全面落后于北约，俄西部安全压力空前。地中海方向，俄罗斯面临北约、欧盟、中东的多重压力。俄黑海舰队老化严重，新舰艇屈指可数，总体军事力量薄弱。俄土战机事件爆发后，仅从军事角度看，俄罗斯就难以同土耳其进行大规模对抗，以目前俄罗斯军事实力难以支撑其在该地区的战略实施。北极方向，俄罗斯于 2015 年 7 月公布的最新版《海洋学说》中将北极列为首要战略方向，加强军事存在成为北极战略的首选。原因是气候变暖带来的北极战略地位的提升和环北极国家对北极资源和主权争夺的日益加剧。尤其是美国于 2014 年 2 月公布《美国海军北极路线图(2014 年～2030 年)》，旨在为未来 15 年美国海军在北极地区的行动做准备，这给俄罗斯北方带来不小压力。太平洋方向，美国“重返亚太”战略和美日安全同盟是俄罗斯在该方向的主要威胁。俄罗斯远东的发展和安全事关俄复兴和崛起，但太平洋舰队的现状与俄宏大的远东发展战略不相匹配。美国在“重返亚太”背景下积极调整军事部署，借朝鲜核试验和卫星发射，积极调遣核动力航母、核潜艇、B－52 战略轰炸机、F－22 等军事力量部署在东北亚地区，海军其他各型装备的部署正紧锣密鼓进行。日本也不断加强军事力量的建设，海上军事力量也已遥遥领先俄太平洋舰队。与同时期美日在西太平洋军事实力相对比，俄太平洋舰队舰船数量显得捉襟见肘、威风不在。总而言之，美国及盟国在欧洲、中东、亚太等地区部署反导系统、高精尖武器，实施“全球快速打击”构想等举动已经成为俄罗斯国家安全的现实直接威胁。
第四，“颜色革命”威胁渐行渐近。从历史来看，对外扩张和建立势力范围成为俄罗斯解决安全问题的基本思路，而这与北约和欧洲的战略相对立，由此引发了诸多冲突和对抗。除军事平衡和威慑外，“颜色革命”等和平演变手段也为西方所屡试不爽。长期以来，俄罗斯当局认为，西方对俄奉行的是“弱化、西化、分化”的孤立政策和冷战思维，甚至不惜采用“颜色革命”等方式，对内破坏其政治稳定，对外弱化和边缘化其国际影响力，以彻底遏制俄罗斯的崛起与复兴。现实当中，俄罗斯的担忧有其合理性。具体来看，一是俄国内问题的复杂性和多样性。俄罗斯是拥有 83 个主体的联邦制国家，地域、民族构成、宗教信仰、生活水平各有不同。文化的多样性和社会问题的复杂性给外部势力干预俄内政提供了空隙，社会腐败、经济下行等因素有可能促使俄国内民族问题和社会问题进一步凸显，成为普京执政的一大挑战。二是“颜色革命”的多米诺骨牌效应。从西亚、北非到东欧腹地，从格鲁吉亚到乌克兰，“颜色革命”的幽灵从未走远，其引发的多米诺骨牌效应反而渐行渐近。三是俄应对新威胁在能力上的不足。随着全球化和信息化的发展，互联网和新媒体的兴起带来了难以招架的“混合威胁”。在许多事件的演变过程中，俄罗斯与西方媒体发挥的作用有天壤之别。主要原因在于西方媒体与俄媒体的力量相比占据明显优势，在国际舆论格局中占据垄断地位。俄罗斯不仅逐渐失去在国际上的影响力，甚至在独联体国家的影响也迅速衰落。总之，美国以乌克兰危机在国际上困住俄罗斯，以叙利亚危机中俄土战机事件试探俄罗斯中东战略的底线，随后西方又抛出俄一系列高级别重要官员贪污腐败等消息，其意图不言自明。因此，为了避免重蹈苏联解体的覆辙，普京一直将政治安全放在首要位置，多次强调民族团结和政治安全的重要性。
二、俄罗斯新安全战略的主要变化
安全环境和安全威胁的变化是促使俄罗斯更新国家安全战略的主要背景。同旧版安全战略相比，新安全战略长达 41 页，共 116 条，分为六大章节，包括国家防御;国家安全和社会安全;提高俄罗斯公民生活质量;经济增长;科学、技术和教育;卫生;文化;生命系统的生态和合理使用自然资源;战略活动和平等的战略伙伴关系等九大方面，系统阐述了俄罗斯对于当前安全形势新的认知和判断。
第一，国家安全战略地位的上升。1997 年和1999 年先后颁布了《俄罗斯联邦国家安全构想》，初步建立了国家安全战略的总框架。2009 年出台了《2020 年前俄罗斯联邦国家安全战略》，对国家安全的要素、目标、措施等进行了细致分类和综合规划，是确定国家安全规划的基础性文件。此次颁布的《俄罗斯联邦国家安全战略》是国家战略规划的核心文件，确定了国家利益和战略目标、战略重点、任务和措施，以及对内对外政策，旨在加强国家安全和国家稳定可持续发展，是国家安全框架的长远规划。同以往安全战略文件相比，新安全战略是国家战略体系的纲领性文件，是国家战略体系的基石。
第二，对世界形势和国际格局判断的变化。旧版安全战略强调“全球化影响和相互依赖”，指出“由于新经济增长和政治影响中心的加强，一种新的地缘政治格局正在形成”;“在无外界力量参与下以地区为基础寻求解决现有问题及调解危机局面的趋势正在形成”;“国际政治的关注点未来长期将集中于获取能源”。而新版安全战略重点强调“未来国际矛盾将加剧，尤其是美国及其盟友试图保持其主宰世界事务的能力和行为无助于应对未来世界的挑战和威胁”;“西方阻碍欧亚一体化进程并在欧亚地区制造冲突和危机的策源地”;“随着全球经济结构失衡、金融系统和主权债务增长、能源市场波动等风险有可能引发新的大规模金融危机”；“在国际安全领域俄罗斯注重运用政治、法律、外交等手段解决，当非暴力手段失效时，俄将果断采取武力手段捍卫本国利益”。新安全战略凸显俄对当前国际格局现状和发展趋势的谨慎甚至悲观的态度。
第三，对主要安全威胁认知的变化。旧版安全战略重视经济危机的影响，没有直接提及美西方威胁，提出“经济危机的损失可以同大规模使用武力相比”;“俄罗斯要把握经济全球化趋势跻身世界经济领先国家”，同时指出“俄罗斯维护地区稳定的能力因美国在欧洲部署反导系统而大大下降”。而新安全战略直截了当地指出北约是俄罗斯的首要威胁，文件中指出“北约东扩以及在俄周边军事部署等违反国际法的功能威胁俄罗斯安全，包括在欧洲、亚太、中东地区部署反导系统、全球打击系统、高精尖及太空武器等”;“西方对俄罗斯的经济制裁，对俄政治、经济、军事及信息等遏制干扰了俄罗斯的对内对外政策”。同时，还指出西方煽动“颜色革命”、利用信息技术媒体等工具影响公众意识和传统价值观、甚至在俄周边研发生物武器等威胁。
第四，国家利益和战略重点的变化。旧版安全战略确定未来长期国家利益是“发展民主和公民社会，提高国民经济的竞争力;确保俄联邦宪法体制、领土完整及主权的稳固;把俄联邦变成一个世界大国，其活动宗旨是维护多极世界条件下的战略稳定和互利伙伴关系。”而新安全战略则将“巩固国防”列为首要国家利益，“在维护国家安全的基础上，创造和平与经济社会发展的活力”，提出“要巩固俄罗斯联邦作为世界领导者之一的强国地位”；“不断强化俄罗斯在解决国际问题、地区冲突和国际政治中的角色，提升俄罗斯在世界多极化进程中的作用”，恢复多极化条件下俄罗斯的大国地位和影响力成为首要战略目标。
第五，对外战略活动重点和战略伙伴关系的变化。旧版安全战略将同美国、欧洲关系置于对外(独联体国家以外)关系的优先方向。新版安全战略除重视发展同独联体、集体安全条约组织、欧亚经济联盟、上合组织等相关国家关系外，一个重要变化就是着眼俄罗斯同美西方关系的恶化和短时期内难以修复的现实，实施外交战略的转向。中国、印度和亚太地区成为对外战略和活动的优先方向，将同中国的全面战略协作伙伴关系视为“维护全球和地区稳定关键因素”，重视同印度的特殊战略伙伴关系。在发展与美、欧关系方面，文件指出“俄愿同美国在经济领域等共同利益基础上建立伙伴关系”，“愿增进与欧盟、欧洲国家的互利合作，支持欧洲一体化进程，主张在欧洲－大西洋地区建立集体安全开放体系”。
此外，新安全战略还重视国家经济体系面临的威胁，包括经济竞争力低、能源和原材料出口发展模式持续、高度依赖外部经济、新技术研发和应用落后、国家预算失衡、国家金融体系脆弱、信贷环境恶化等威胁。信息安全、网络安全、恐怖主义威胁、极端势力、分裂势力也被予以特别关注。
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