一带一路”背景下中国对中亚外交的反思
“一带一路”背景下中国对中亚外交的反思
陆钢|华东师范大学国际问题研究所所长、博士
原载《探索与争鸣》2016年第1期
回顾过去20多年，中国周边外交取得了较大的成就，其中对中亚的外交成果更是可圈可点。
中国对中亚外交大致可以分为两个历史时期：第一个时期是中亚国家独立至上合组织成立；第二个时期是上合组织成立至今。
在第一个时期，中国对中亚外交的重点是与新兴独立的中亚国家建立外交关系，并与和中国接壤的中亚国家签订边界安全的协议。
在第二个时期，中国在前十年的基础上进一步深化与中亚国家的关系，共同创办了上合组织，将中国与中亚各国的关系纳入机制化轨道。
这是一种双赢的结果。中国通过上合组织在政治、经济和文化等方面全面发展与中亚的关系，不仅确保了边境安全，而且也获得了能源供应的战略基地。中亚国家则通过上合组织的协助，弥补了作为新兴国家在国家治理方面的缺失，安全度过了新兴国家普遍存在的危险期。
现在，经过20多年的发展，中国对中亚外交又进入新的时期，其标志就是中国提出了“一带一路”的倡议及其相关政策与具体措施。尽管中国有着良好的中亚外交成绩单，但由于复杂的地缘政治环境以及国际形势的变幻莫测，使得中国在中亚的存在面临很多风险与挑战。
在未来的岁月中，如果中国对中亚外交不能做出相应的调整，仍然按部就班，固步自封，那么就会带来很多问题，其严重程度会使中亚地区不仅不能成为中国周边外交的一个典范，反而是潜在的麻烦地区。
对此我们需要高度关注，继续巩固对中亚的外交成果，并且要相机行事，顺势而为，确保中国在中亚地区的安全存在；争取中国在中亚地区竞合格局中的主动地位。
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“一带一路”倡议
必然导致对中亚外交的调整
中国对中亚外交调整有很多理由，其中最大的理由是“一带一路”愿景与行动计划的提出。
（一带一路）
表面上看，“一带一路”倡议的核心内容是基础设施建设和金融支持，但从外交战略的角度看，“一带一路”倡议是中国下的绝妙先手棋。这一步棋将会改变中国外交的被动局面，充分发挥中国的主观能动性，充分利用中国雄厚的物质力量，依托“一带一路”的中轴线，将中国的影响力扩大到更远的地区，从而极大地延伸中国地缘战略的空间。
由于中国这盘棋下得比较突然，其他大国有点捉摸不透。根据决策习惯，它们会对“一带一路”倡议的战略动机及其影响有一个严肃的评估，然后依据评估的结果对自己的外交战略进行调整。
这样会存在一个时间差。因此，中国应该利用这个时间差，抢先调整现有的中亚外交政策，使之与“一带一路”的战略目标相一致，从而在国际舞台上展示中国外交灵活柔软的身段与积极进取的姿态。
中亚地区是“一带一路”的关键地带。中亚地区的地缘战略特点及其自然资源禀赋，决定了它在“一带一路”建设中将扮演重要的角色。
从地理位置看，中亚处于亚洲地区和欧亚地区的交界处，是世界地缘政治的核心地带，具有丰富的战略资源。在俄、中、印三大国的战略考虑中，中亚地区是三大国的战略后院或战略延伸空间。控制这一地区，将会增加三大国的战略安全感。除了三大国外，中亚周边地区还存在着几个地区性棋手和战略支轴国，如伊朗、沙特和土耳其，以及阿富汗和阿塞拜疆等。这些国家在复杂的欧亚大陆战略博弈中都有自己独特的战略考量。
从目前表现看，这些国家不会盲目追随其他大国的战略，而是力图在中亚地区推行符合本国战略意图的外交政策。于是在中亚的棋局中，会出现十来个相互竞争的棋手，整个中亚地区的博弈充满了各种变量。倘如处理不当，中亚可能会与中东一样成为“一带一路”的高风险区。
从区域经济的角度看，中亚虽然属于内陆地区，远离海洋港口，海外贸易条件十分恶劣，这也是多年来导致中亚国家贫穷落后的客观原因，但是中亚在地缘经济上也有一定的优势。中亚地处欧亚大陆的中心区域，周边辐射范围非常之广。除了中俄之外，南亚、其他独联体国家和中东地区都是中亚国家的周边地区。这一片幅员辽阔人口众多的地区，本身具备了区域大市场的地理、人口和资源的条件。
中国应该抓住中亚这块潜在区域大市场的核心区域，通过发展与中亚国家密切的经贸关系，逐步培育潜力无限的“一带一路”大市场，使这一片广袤无垠的地区摆脱对欧美市场的依赖，形成自我造血的经济循环机制，这无疑将会是中国最成功的战略选择。
从地区文明的发展角度看，伊斯兰属于中亚国家的主流宗教，在广大民众中具有普遍的影响。更为重要的是，中亚地区在伊斯兰文化传播中扮演了“桥接”的作用，具体说来，阿拉伯地区的伊斯兰教通过中亚地区的传播向俄罗斯和中国扩散，进而影响数千万欧亚地区的民众。
当然也应看到，中亚地区经过苏联文化的长期熏陶已经世俗化了。况且，苏联解体以来，中亚国家的政府奉行反对“三股势力”的政策，严厉打击伊斯兰极端主义势力。可以说，目前在中亚地区伊斯兰极端主义基本上没有市场。独立20年来，中亚国家在通向现代化的道路中非常乐意接受现代化的生活方式，愿意享受现代文明的发展成果。他们中的很多人通过各种渠道到欧美国家以及俄罗斯学习、工作、经商或移民，近年来很多青年人也涌向中国。
与欧美俄比较，中亚国家的青年人觉得中国物产丰富、价廉物美，而且中国人好客，因此他们非常喜欢中国，乐意接受中国文明的熏陶。对于中国来说，这是一次再造欧亚地区文明秩序的绝佳战略机遇。
2
对中亚外交调整迫切需要解决的三大问题
按照传统的中国外交标准来看，中亚地区无疑是中国周边外交中经营得比较好的地区。这应归功于多年来中国在中亚孜孜不倦的外交努力。
但是，“一带一路”战略目标提出后，中国对中亚的外交面临着更高的要求。这就需要我们对中国在中亚的外交政策进行全面深刻的反思，反思的目的是为了更好地增进中国在中亚地区的战略利益尤其是经济利益。通过对中亚外交的认真反思，我们发现存在以下一些问题：
? 首先，在中亚问题认知上存在着意识形态的影响。
意识形态主导外交政策是冷战时期的主要遗产。中亚国家曾经是社会主义苏联的组成部分，在意识形态方面与中国有很多共同之处。苏联解体后，中亚国家成为独立的国际社会实体，其意识形态也脱离社会主义体系，开始寻找新的替代品。
就中亚国家实际情况而言，无论是苏联模式还是华盛顿共识都不符合中亚国情。中亚国家只能在现代化过程中寻找适合自己的发展模式。另外，从地缘政治上看，中亚国家生活在大国博弈的夹缝中，任何与大国进行对抗的政策都会将本国推到不归路上。
因此，中亚国家作出了明智的选择：对所有大国采取开放的姿态并在大国博弈中左右逢源。独立20多年来，中亚国家的根本选择是确保现政权不会垮台，确保国家现代化进程顺利进行，因此在中亚国家不存在姓资还是姓社的问题，而是国家在现政权的领导下如何长治久安的问题。
或者说根本的问题是，中亚国家的人民在现代化的历史进程中是否愿意接受现政权的领导，而现政权能否有足够的执政能力保证国家的稳定，实现人民的幸福。
然而，当前我们在对中亚外交战略的考虑中超越了国家利益范畴，作了过度的意识形态化解读，进而形成某种认知：中亚国家现政权是先进力量的代表。任何对现政权政策提出异见的力量被我们认为是亲西方势力。在这种认知指导下，中国对中亚外交的选择就变得比较狭隘和有限，甚至有简单化倾向，脱离中亚国家的国情。
? 其次，对中亚外交受到某些欧亚主义情结的影响。
俄罗斯思想界历来有欧洲主义和欧亚主义之争，而俄罗斯外交也相应地有欧洲派和欧亚派之分。叶利钦执政早期，欧洲主义占据上风，实行“向西方一边倒”的外交政策，将中亚视为负担而弃之。普京则选择了欧亚主义外交，与西方国家既对抗又合作，重视中亚地区作为俄罗斯战略后院的地位，试图借用中国力量的影响来控制中亚政局的走向，防止其倒向西方阵营。
因此，俄罗斯在中亚的外交战略很明确，就是希望与中国结成战略同盟，抗拒美欧对俄罗斯传统势力范围的侵蚀，为此愿意让渡其部分中亚利益给中国。
美国在吉尔吉斯斯坦所策划的“颜色革命”其实是一出闹剧，却给俄罗斯很好的借口。俄罗斯不失时机地渲染非政府组织的危害性，排挤那些被认为是亲西方的非政府组织，在中亚扩大亲俄势力的影响范围。普京的这些欧亚主义政策也对中国产生了影响。中国长期受到苏俄思想文化的影响，部分政治精英对欧亚主义的政治主张比较认同。
因此，中国对中亚外交不可避免地打上欧亚主义的某些印记。中国对中亚外交的自主性不够突出，亚洲文化的特性不够明显，其侧重点主要放在政府外交上，放弃了对中亚社会力量包括亲西方力量的统战工作，其结果是，尽管中国进入中亚地区将近20年，但在中亚的社会关系网络依然非常脆弱。
中国对中亚外交受到欧亚主义影响的另一个迹象是，在中亚事务的某些重大问题上，容易受到俄罗斯人判断的影响，经常采取靠近俄罗斯外交政策的立场。俄罗斯巧妙地利用上合组织协商一致的规则，主导了中亚问题的议题设置。俄罗斯在上合组织经常抛出很多议题，尽管看上去不切实际，但起到了较好的外宣效果，即向西方国家表明，俄罗斯掌握着中亚事务的话语权。
相反，中国在中亚事务上过分照顾了俄罗斯的感受，却放弃了议题设置的主动权。因此，即使中国具有强大的经济力量，但在中亚地区经贸合作上依然步履缓慢，上合自贸区迟迟不能实现就是一个明证。①
? 再次，出现形式主义和官僚主义之风，对中亚社会的民间力量重视不够。
政府是国家间关系的主体，判断一个国家外交是否成功的重要标志就是看这个国家与其他国家政府关系是否健康和稳固。以这一点来衡量中国对中亚的外交，无疑可以给予一个大赞。苏联的解体，导致欧亚地缘政治版图的中心地带出现“黑洞”（布热津斯基语，参阅《大棋局》），五个中亚国家横空出世。
当外部世界一片茫然之时，中国迅速顺应时势变化，与中亚国家建立外交关系。在很短的时间内，中国通过发展与中亚国家的政府关系在中亚地区确立了负责任的大国形象。随后中国与俄罗斯一起共同倡导了上合组织，充分利用上合组织的平台，与中亚国家政府的各个层面建立了密切的磋商机制。中亚国家也利用与中国政府的密切联系，获得了强大的政治支持和经济帮助，安然度过了新兴国家经常会出现的社会不稳定时期。②
中国与中亚国家在上合组织的平台上形成了机制性联系。这种机制性联系较之于非机制性联系更为正式，更为稳定。中国在上合组织框架内与中亚国家建立了各个级别的会晤与对话机制。双方每年有定期的首脑会晤和各个部长会议。
另外还有上合组织自己拥有的若干协调机构。③这些官方机制把中国与中亚国家的关系建立在可靠与规范的基础上。尽管多年来国际形势经历了大风大浪，但中国与中亚国家的关系一直比较稳定，没有出现较大的波动。任何问题双方都有对应的机制予以协调和解决。
但是，过分成熟的政府间机制性联系也带来了负面的效应，出现了两种倾向：一是制度层面的形式主义；二是机构中的官僚主义。
由于每年都要定期举行大量的政府高层会议及互访，发表大量的官方文件，而需要解决的实际问题又是比较有限，因此大量时间耗费在事务主义和形式主义上，导致决策机制的拥堵和僵化。
中国对中亚的外交过分依赖政府程序，忽视民间层面的交往活动，在某种程度上滋生了官僚主义。中亚的不少华商抱怨，当他们的利益受到当地政府部门侵犯的时候，难以获得来自祖国的有力支持。实际上，这也怨不得中国外交部门，因为处理华商与当地的利益纠纷按国际惯例是由专门机构来处理的，一般依靠的是商会、行业协会和其他第三方机构。
而中国在进入中亚地区时主要依赖政府路径，忽视了民间机构，以至于中亚发生侵犯华商利益的商业纠纷时，缺少经验丰富、技巧娴熟的商会一类机构出面处理。这是中国对中亚外交考虑中的一个缺失。
3
对中亚外交调整的若干建议
上述问题如果不及时予以解决，会对“一带一路”倡议的实施产生负面作用。为了更好地推进“一带一路”建设，把中亚地区与整个“一带一路”的战略目标联系起来，使中亚地区在“一带一路”建设中发挥关键的作用，笔者就对中亚外交工作新思路提出如下建议：
? 第一，外交工作需要淡化意识形态，主抓市场经济外交。
冷战期间，意识形态主导了大国关系尤其是美苏关系。美苏两家都从意识形态出发制订自己的外交政策，都把自己看成是世界的救世主，因而造成对客观世界的错误理解，使得世界局势长期处于动荡不安之中。
当前世界，和平发展是主流，以意识形态来主导一个国家的外交政策已经成为过去时。作为具有悠久历史传统的新兴大国，中国有义务肩负起维护世界和平、促进地区发展的历史重任。这就要求中国抛弃意识形态偏见，以实事求是的态度制订中国对中亚的外交政策。
中国必须清楚，中亚国家在意识形态方面与中国存在着差异。中国不应该在中亚地区寻求意识形态的盟友，而是应该在中亚地区促进自己的经济利益。尽管在中亚依然存在东西方意识形态的博弈，但中国应该淡然处之，避免在中亚卷入意识形态的斗争中。
在“一带一路”倡议提出后，中国对中亚的外交更要务实可行，切忌将国内的意识形态做派套用到中亚地区，否则会造成外交的困境。尽管社会主义的苏联解体了，但国内学界习惯性地把俄罗斯和中亚国家看成是意识形态的盟友，以为双方可以合作共同预防西方价值观在中亚的影响。尽管中国再三声明上合组织不是针对美国的中俄同盟，但在实际操作中，中国对中亚的外交不自觉地将美国看成是战略对手，把中亚国家的社会变迁看成是域外大国的阴谋。
其实，任何国家的渐变或剧变都是社会发展规, 律的自然体现，是不以个人意志为转移的。中亚国家独立多年，社会结构及其社会力量到了某个节点都会发生变化。无论中亚民众是求稳或者是求变，都是一种历史潮流。
中国对中亚外交的立足点应放在民生工程上，放在促进中亚经济合作上，放在“一带一路”大市场的营建上，以市场经济导向型外交取代意识形态导向型外交。任何有利于中亚民生、有利于经济合作、有利于“一带一路”建设的力量，无论是域内还是域外，无论是政府还是民间，无论是东方还是西方，我们都应该以实事求是的态度广泛交往，建立合作关系，促进中国在中亚的经济利益。
? 第二，重视对非政府组织和社会力量的工作，实行两条腿走路。
中亚国家独立建国时间较晚，政府机构本身处于初创阶段，社会组织和其他民间力量发育不足，影响较小。而中国从周边安全的考虑出发，从中亚国家独立之日起就与其政府开展了密切的外交，建立了良好的互信关系，较为妥善地解决了苏联解体后中国与中亚国家边界重新划定的事宜。随后，中国与中亚国家以及俄罗斯在上合组织的框架下进行了全方位的合作，在安全、经济和文化等各个领域建立了定期的政府磋商机制。20年来，尽管世界其他地区发生了剧烈动荡，而中亚地区依然能够保持稳定发展，原因之一就是这个完善的多边政府协调机制。
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