国家的重视



国家对微型金融发展的重视主要体现在三个方面：一是进行相关立法；二是制定发展微型金融的战略；三是实施与微型金融相关的项目。



（一）微型金融立法



为了对微型金融制度和加强对微型金融活动以及微型金融组织的监管，中亚五国都进行了有关微型金融的立法。吉尔吉斯斯坦是中亚五国中第一个制定规制微型金融组织专门法的国家，其他国家也先后进行了有关微型金融的立法。经过多年的立法中亚五国形成了包括基础法、专门法、部门规章和辅助法为补充的较为完备的有关微型金融的法律体系。中亚五国的有关微型金融法律体系的完备性与这些国家国家的微型金融发展历程长短和国家的重视程度有关。



1.基础法



微型金融组织从事的是部分银行业务，而中亚五国的银行和银行活动都由各国的《银行和银行活动法》调整。微型金融组织能够存在和从事银行业务的法律依据首先是中亚五国的《银行和银行活动法》。中亚国家的《银行和银行活动法》要么明文规定了微型金融机构的地位和性质，要么明文规定了微型金融组织有权从事部分银行业务。



《哈萨克斯坦共和国银行和银行业务法》（1995年8月31日第2444号法律）第五条规定：为法人的、基于授权机关或者哈萨克斯坦国家银行颁发的许可证从事个别银行业务的组织有权根据本法从事个别种类的银行业务。1997年7月29日生效、现行的《吉尔吉斯斯坦共和国银行和银行活动法》规定了微小金融组织的种类和可以从事部分银行业务。该法第四条第一和第二款规定：信贷协会、金融信贷公司、贷款公司、互助信贷组织和性质类似于专门信贷金融组织的专门金融信贷机构根据吉尔吉斯斯坦国家银行颁发的许可证行事。专门金融信贷机构有权依照吉尔吉斯斯坦银行规定的程序从事受限制的符合伊斯兰银行事务和融资原则交易（合同）。土库曼斯坦2011年3月25日的《信贷机构及其银行活动法》既规定了微小金融组织属于银行体系的一部分和性质同时也规定了其可以从事部分银行业务。第一条第三款规解释了非定银行信贷机构的含义：非银行信贷机构是指有权根据土库曼斯坦法律从事土库曼斯坦中央银行规定的个别种类的银行业务的法人；该条第六款又解释了信贷机构的含义：信贷机构是指有权基于土库曼斯坦中央银行颁发的许可证从事土库曼斯坦法律规定的所有或者个别种类的银行业务并以获取利润为目的的法人（银行或者非银行信贷机构）。塔吉克斯坦的现行《银行活动法》（2009年5月19日第524号法律）也做了类似规定：塔吉克斯坦共和国银行体系是指“塔吉克斯坦国家银行和在塔吉克斯坦共和国运作的信贷机构”（第一条第三段）；信贷组织是指“基于塔吉克斯坦国家银行颁发的许可证从事法律规定的所有或者部分种类的银行业务的法人（银行、非银行信贷组织、微小金融机构）”。乌兹别克斯坦的《银行和银行活动法》（1996年4月15日第216-1号法律）没有明文规定微小金融组织的地位和种类以及可以从事银行业务，只能从该法第三条“银行活动由本法、《乌兹别克斯坦中央银行法》和其他法律调整”的规定推断该法是微小金融组织活动的基本法。但是该法第二条又规定：银行活动的主体为在乌兹别克斯坦共和国建立的所有银行。既然该法规定银行活动的主体为银行，其他法律规定微小金融组织有权从事个别种类的银行业务明显与该法相矛盾和冲突。乌兹别克斯坦《银行和银行活动法》最大的缺憾在于没有明文规定微小金融组织可以从事部分银行业务以及与微小金融组织专门法的冲突和不协调。



中亚各国的《银行和银行业务法》主要调整的是商业银行的问题，同时这些国家的《银行和银行活动法》大都明确规定了微小金融组织的活动由其他法律调整。由此调整微型金融的专门法律就有了立法依据。《吉尔吉斯斯坦共和国银行和银行活动法》第四条第三款规定：专门金融信贷机构（微小金融组织）的活动由吉尔吉斯斯坦共和国法律和本法以及吉尔吉斯斯坦银行的规范性法律文件调整。



2.专门法



《微型金融组织法》或者《微型金融组织及其小额融资法》是中亚五国有关微小金融组织概念、法律地位、成立、管理、监管和解散的法律。



从立法体例上，中亚五国关于微型金融的立法模式可以分为三种：一是有关微型金融组织的专门法；二是有关微型金融的专门法；三是集微型金融和微型金融组织合为一体的专门法。



哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦三国先后制定了两部有关微型金融组织的专门法。



哈萨克斯坦是中亚五国中第二个进行微小金融组织专门立法的国家。哈萨克斯坦首部微型金融组织法为《微小金融组织机构法》（2003年3月6日第392号法律）调整与实施提供小额信贷活动有关的关系，规定了微小信贷组织的法律地位，活动以及建立、改组和解散。2012年11月26日哈萨克斯坦共和国总统签署了《微型金融组织法》及其相关法律的修正案。12月5日《哈萨萨克斯坦真理报》全文公布了该国总统签署的《微型金融组织法》及其相关法律的修正案。《哈萨克斯坦共和国微型金融组织法》旨在发展微型金融服务领域、巩固微型金融组织的金融活动、提高微型金融组织活动的透明性、确保广大居民获得小额贷款以及维护微型金融组织消费者的权利和利益。由此哈萨克斯坦的“微型金融”从“小额贷款”扩展到了“微型金融”。为了使其他法律与《微型金融组织法》相协调，哈萨克斯坦对与微型金融组织活动有关的若干法律进行了修订和补充，包括《哈萨克斯坦共和国行政违法法典》、哈萨克斯坦共和国民法典（特别部分）》、《哈萨克斯坦共和国税法典》、《哈萨克斯坦共和国会计核算和金融报表法》、《哈萨克斯坦银行和银行活动法》、《哈萨克斯坦共和国不动产抵押法》、《哈萨克斯坦共和国居民就业法》、《哈萨克斯坦信用局及其信用记录法》和《哈萨克斯坦共和国国家检查和监督法。



2002年7月3日吉尔吉斯斯坦议会批准的《微型金融组织法》（2002年7月23日第124号法律）首次明确规定了微小金融组织的地位，界定了几种微型金融组织的概念，确定了对微小金融组织活动监管的机关和监管的措施，旨在为微型金融组织从事微型金融活动建立法律和组织前提。



迄今为止塔吉克斯坦已经制定了两部《微型金融组织法》。塔吉克斯坦首部《微型金融组织法》2004年5月17日生效后一直沿用到2012年4月16日被该国第二部《微型金融组织法》（2012年4月16日第816号法律）取代。现行的《微型金融组织法》（2012年4月16日第816号法律）在序言中规定：本法规定塔吉克斯坦共和国微型金融机构的法律和组织基础以发展微型金融服务市场以及支持中小企业的发展。该法最大的特点是同时规范几种不同形式的微小金融机构的活动，即该国合法存在的所有类别的微小金融机构都由该法调整。



2006年9月20日乌兹别克斯坦共和国第53号关于《微小金融组织》（2006年9月15日第50号法律）法律规定了该法的目的、界定了小额信贷组织的概念以及确定了其建立和活动中发生的社会关系。



土库曼斯坦直至2011年5月11日才通过《微型金融组织和小额融资法》，是中亚五国中最后一个制定微小金融组织专门法的国家。该法在序言中明确：本法规定土库曼斯坦微小金融组织建立和活动以及运作的法律、组织和经济基础，旨在发展土库曼斯坦的金融服务市场。



3.部门规章



中亚五国的中央银行是微型金融的监管机关，在其权限范围内制定了有关微型金融组织监管的规范性法律文件。中亚五国的国家银行或者中央银行地规章涉及微小金融组织的微小金融组织的设立程序、微小金融组织活动的许可、微小金融组织风险的管理、微小金融组织的审计和会计、微小金融组织违规的处罚、微小金融组织的破产和清算以及微小金融组织的反洗钱问题等。



哈萨克斯坦国家银行是微型金融的监管部门，其制定的有关微型金融组织的规范性法律文件包括：哈萨克斯坦共和国国家银行董事会2012年12月24日第378号关于批准《微型金融组织提交的报表清单、形式和规则》的决议、2012年12月24日第373号关于批准《实际年利率限额》的决议、2012年12月24日第378号关于批准《提供的小额贷款年实际利率核算规则》的决议、2012年12月24日第381号关于批准《提供的小额贷款资产和负债分类和其储备金建立规则》的决议、2012年12月24日第382号关于批准《微型金融组织的审慎规则和其他应当强制遵守的规范和限制以及执行其的报表形式和提交期限》的决议、2012年12月24日第382号关于批准《微型金融组织的备案和微型金融组织登记薄制作规则》的决议。



吉尔吉斯共和国国家银行制定的监管微型金融组织的规范性法律文件包括：《吉尔吉斯共和国小额贷款公司和小额贷款所设立和活动条例》、《吉尔吉斯共和国微型金融组织许可、改组和解散条例》、《对由吉尔吉斯共和国国家银行许可的微型金融组织官员的最低资格要求条例》、《吉尔吉斯共和国境内的微型金融组织管理临时条例》、《吉尔吉斯共和国境内的微型金融组织无权吸收自然人和法人存款的微型金融组织的资产分类和资产负债表编制一般原则条例》、《吉尔吉斯共和国国家银行对微型金融组织采取的警告措施和制裁条例》、《吉尔吉斯共和国微型金融组织外部审计最低要求条例》、《吸收存款的微型金融组织强制储备金要求》、《小额贷款公司/小额贷款所定期报告条例》、《吸收存款的微型金融组织遵守货币头寸限额程序指导》、《小额贷款公司和小额贷款所填写定期报表指南》、《微型金融公司填写定期报表条例》、《微型金融公司填写定期报表的方法指南》、《保障吉尔吉斯共和国微型金融组织信息系统安全的建议》、《对吸收存款的微型金融公司于内部人和关联人业务要求指导》、《不吸收存款的微型金融组织贷款风险管理最低要求条例》和《不吸收贷款的微型金融组织稽查指导》。除此以外，吉尔吉斯共和国国家银行还制定了微型金融组织根据伊斯兰金融原则从事微型金融活动的规范性文件，包括：《微型金融组织和信贷联盟根据伊斯兰银行事务和融资原则从事业务的条例》、《根据伊斯兰银行事务和融资原则签订的微型金融组织和信贷联盟格式合同的最低要